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1、欧洲对外行动署的法律定位与机构设计叶 斌2021-2-6 9:57:16来源：?欧洲研究?(京)2021年4英文标题】The Legal Status and Institutional Structure of the EEAS作者简介】叶斌中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。内容提要】欧洲对外行动署(EEAS)是?里斯本条约?在对外关系领域中的重要机构创新之一。本文从欧盟法的角度对欧洲对外行动署进展认知和解读讨不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色表达这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次分
2、析欧洲对外行动署“功能自治特征比拟它与欧盟其他机构的区别讨它在欧盟机构平衡中所处的位置；再次文章讨欧洲对外行动署的权利范围分析它在哪些领域发挥作用。目前EEAS的法律定位并不非常清楚其架构具有过渡性要达成欧盟对外关系领域中的一致性目的还需要在成员国意愿的支持下做进一步的机构创新。关 键 词】欧洲对外行动署/欧盟/对外关系/机构/法律定位作为欧洲一体化进程中的重要里程碑?里斯本条约?对欧盟对外关系领域进展了数项机构创新除去正式将欧洲理事会(European Council)纳入经欧盟根底条约确立的七大机构设立欧洲理事会常设和欧盟外交事务与平安政策高级代表(HR以下简称“高级代表)之外条约还特别要
3、求设立“欧洲对外行动署(European External Action ServiceEEAS亦译为“欧盟对外行动署)作为一个新的欧盟外交机构赋予其协助高级代表的职能。2021年7月26日欧盟理事会最终批准?建立欧洲对外行动署的?。2021年12月1日在?里斯本条约?生效整整一年后欧洲对外行动署成立并正式开场运作。欧盟对外关系领域的行动曾经一直根据不同的原那么和方式由不同的部门主例如共同外交与平安政策(CFSP)采用间方式；对外贸易采用超方式由欧盟会理；对外关系的其他方面那么根据条约的不同规定分别由欧盟的不同机构主。欧盟对外行动领域的分散机制常常导致其对外政策缺乏一贯性和一致性削弱了欧盟在国
4、际舞台上发挥的才能。为此?里斯本条约?的改革重点之一就是整合这种分散的体制进展机构创新加强欧盟对外关系的一致性与协调性。欧洲对外行动署正是欧盟整合内部散体制的产物建立这个全新机构的目的是为了进步欧盟在对外关系领域的行动才能促进欧盟形成更有效的对外政策并且协调成员国与欧盟对外关系方面行动的一致性。在?里斯本条约?生效之前外界就一直对欧盟对外代表性和行动才能提出质疑其中最为著名的是30年前“打 给欧盟 拨给谁的疑问。与一个主权部门明确的对外代表性和积极的行动才能不同欧盟的各个机构和部门在不同的政策领域和不同的层级上分别代表欧盟而且由于政策领域的复杂分类及其本身的权利分配和成员国与欧盟之间的界权并不
5、非常明晰往往给外界理解欧盟的机构运作造成了困扰。对于欧洲对外行动署这个新生外交机构它与欧盟其他机构是关系它在欧盟对外行动中起样的作用具有样的行动才能人们同样提出了质疑。本文尝试从欧盟法的角度对欧洲对外行动署这个新外交机构进展认知和解读。透过法律层面的解读可以发现不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色理解这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次分析欧洲对外行动署的特征和性质比拟与欧盟其他机构的区别讨它在欧盟机构平衡中所处的位置特别是具有样的法律地位和诉讼资格；再次文章讨欧洲对外行动署的权利范围分析它
6、可以在哪些领域发挥作用。本文旨在通过法律定性分析为不同学科研究欧盟对外关系、理解欧盟运行机构提供一种不同的视角。一 欧洲对外行动署的缘起建立欧洲对外行动署的想法产生于十年前由吉斯卡尔德斯坦(V. Giscard dEstaing)主持的欧洲制宪大会(European Convention)。2002年6月在欧洲大会进入尾声之前大会团开场着手有关欧盟机构的讨。当时设立“欧盟外交部长这一职位的讨非常剧烈时任德国副兼外交部长约施卡菲舍尔(Joska Fiser)被视为这一职位的热门人选。6月12日在菲舍尔的推动下大会在草案初稿第-27条下加了一个注脚提出建立一个结合的“欧洲对外行动署(a joint
7、 European External Action Service)以协助该外交部长。从提议到2003年?欧洲条约草案?、2004年?欧洲条约?及2007年?里斯本条约?欧洲对外行动署的名称一直没有变化。这一提议很快得到大会支持。不过德籍欧洲人民代表爱尔玛布罗克(Elmar Brok)担忧机构之间的平衡会向成员国倾斜他与欧洲社会代表、前意大利朱利亚诺阿马托(Giuliano Amato)和英籍欧洲和改革代表安德鲁多夫(Andrew Duff)一同起草了一份建立欧洲对外行动署的声明坚持这个外交机构应位于欧盟会之下。团后来只是部地承受了他们的建议将EEAS属于欧盟会还是理事会的争议暂时搁置交由条约
8、生效一年之后再行讨。此后欧洲对外行动署被写入了2003年7月?欧洲条约草案?第三部97条第3款它规定：“欧盟外交部长在履行其职权时由欧洲对外行动署协助。该机构应与成员国的外交部门合作。2004年6月18日当时的25个欧盟成员国首脑通过?欧洲条约?。其第-296条与前述条约草案并无本质性的改变只是将款下的注脚声明纳入到条约的正文。上在欧盟立宪会议上对于欧洲对外行动署机构设置的讨是非常有限的主要的议题聚焦于所谓联盟外交部长(Union Minister for Foreign Affairs)这个外交指导职务上有关建立结合欧洲外交机构的讨附属于这一议题。之所以重点讨外交部长即后来的高级代表的职务是
9、因为在欧洲立宪过程中欧盟的对外代表性是其亟须解决的宪政问题。对于欧洲对外行动署的设计方案欧洲大会以其主要属于行政机构的范围不需要条约明确进展规定为由一开场就明确防止将其讨的范围过度延伸。二 欧洲对外行动署的建立尽2004年的?欧洲条约?最终流产(11)但是欧洲对外行动署的初步设计并未遭到摒弃而是被2007年?里斯本条约?完好地保存下来。经?里斯本条约?修订后的?欧洲联盟条约?第五章“共同外交与平安政策之下第27条第3款规定：“建立欧洲对外行动署以协助欧盟外交事务与平安政策高级代表。该机构应与成员国外交部门合作其成员由理事会秘书处与会秘书处相关部门的以及各成员国外交部门调派的工作人员组成。欧洲对
10、外行动署的组织与运作由理事会通过一项予以确定。理事会应在高级代表提议的根底之上在咨询欧洲议会并得到会同意后采取行动。这条规定是建立欧洲对外行动署的效力来源。由于?里斯本条约?在批准过程中不太顺利直到2021年秋欧盟才开场匆忙启动欧洲对外行动署机构设立的正式磋商。赶在2021年12月1日?里斯本条约?生效之前欧洲议会于当年10月22日发布了?欧洲对外行动署机构设置的?。(12)次日瑞典作为欧盟轮值布了?对欧洲理事会做欧洲对外行动署的国?。(13)针对欧盟对外行动机构的组织架构这两个分别反映出欧洲议会的超倾向和成员国的间主张。(一)欧洲议会的观点：将行动署置于欧盟会之下在2021年10月22日的欧
11、洲议会中尽欧洲议会成认欧洲对外行动署是一个自成一体(sui generis)的部门但是主张欧洲对外行动署应该设置在欧盟会之下。欧洲议会认为欧洲对外行动署是“共同体法律成果(acquis munautaire)在欧盟对外关系领域的逻辑延伸；(14)尽从组织和的观点来看EEAS是一个自成一体的机构(service)但是欧洲对外行动署应该被纳入到欧盟会的行政构造中。(15)在人爱尔玛布罗克看来“欧盟不需要一个横亘在理事会和会中间的新的官僚机构长此以往它将使自己脱离于我们(指欧洲议会)的控制而成为一个的王国。(16)欧洲议会主张将EEAS设置在欧盟会之下是希望将共同体扩张至欧盟的对外行动领域试图通过机
12、构安排使欧盟对外关系的行动吸收超方式。这种主张一方面要改变欧盟对外行动领域的间另一方面也使欧洲议会本身获得监欧盟对外关系的更多权利为此遭到成员国的强烈反对。(二)成员国的观点：行动署于会和理事会瑞典作为欧盟轮值国所发表的理事会(2021年10月)反映的是成员国之间的协调意志。尽该认为开展政策应保存为欧盟会总司及有关的职能但是对于EEAS在欧盟体制中的法律地位和位置与欧洲议会的观点完全不同称：“EEAS应具有能反映并且支撑其在欧盟体制中独特角色和功能的组织地位。欧洲对外行动署应该于会和理事会秘书处。(17)?里斯本条约?生效之后成员国仍然是欧盟外交事务的主导者。根据前述?欧洲联盟条约?第27条第
13、3款欧洲对外行动署的组织与运作应由欧盟理事会通过一项予以确定。理事会应在高级代表提议的根底之上在咨询欧洲议会并得到会同意后采取行动。因此这份由成员国协商制定的理事会才具有意义它为此后EEAS的建立奠定了根本方向。(三)折衷方案：增加问责2021年底凯瑟琳阿什顿被任命为高级代表兼欧盟会副(HR/VP)。她随即根据?里斯本条约?的受权组建一个高级小组来协助其起草?建立欧洲对外行动署的理事会?。2021年3月25日阿什顿公布其EEAS构架和职位的提案但遭到不少欧洲议会议员的反对批评其缺乏问责(political accountability)不同意EEAS的垂直构造等等。(18)尽如此由于时间仓促2
14、021年4月欧洲议会、欧盟理事会、欧盟会和高级代表组成“四方对话(Quadrilogue)推动欧洲议会运用在普遍立法程序中的权利修订?人员与财政?(19)为尽快建立欧洲对外行动署铺路。2021年6月21日西班牙轮值国、欧洲议会和欧盟会在马德里达成最终折衷协议包括?建立欧洲对外行动署的理事会?(20)以及两个没有法律约束力的其一为EEAS问责的声明其二为向欧洲议会全体会议陈述EEAS机构的根本架构。(21)尽具有不同的法律性质但这两个与理事会的一起应被视为确定EEAS机构地位的软法性与硬法性的整体。在欧洲对外行动署的设置上由于欧洲议会只有咨询权没有批准权因此它将EEAS设置于欧盟会之下的主张因与
15、欧盟理事会的相左而遭到排挤。但是由于欧洲议会掌握EEAS的权利作为向欧洲议会咨询的结果理事会同意欧洲议会对EEAS适当问责。这说明欧洲议会进一步扩大了对欧盟对外行动的监视权利尽这种监视非常有限。2021年7月7日欧洲议会同意建立欧洲对外行动署。2021年7月26日欧盟理事会最终批准?建立欧洲对外行动署的?。2021年10月20日欧洲议会以压倒性多数批准了在当年12月1日启动欧洲对外行动署的最后三个辅助性。欧洲议会通过了修订人员和财政的议案并通过2021年EEAS。以上为高级代表任命这个新欧盟外交机构的高级理团队提供了法律根据。此后欧盟各国积极推动其本国候选人在欧洲对外行动署任职以便他们在新机构
16、挥有利于本国的。三 欧洲对外行动署的性质与机构地位(一)“自成一体还是“功能自治？对于欧洲对外行动署的性质和地位在讨欧洲对外行动署的设计方案时欧洲议会与欧盟理事会的观点相去甚远。欧洲议会在2021年10月22日的中认为尽欧洲对外行动署从机构和角度来看是自成一体的但是应该将EEAS纳入到欧盟会的行政理架构之内。然而成员国认为欧洲对外行动署应该是一个于会和理事会秘书处的、自成一体的部门。(22)在最终方案中欧洲议会的观点未被采纳而是承受了成员国的。对于EEAS的性质尽欧洲议会和理事会都使用了“自成一体一词来界定但是其实际内含差异很大。有鉴于此尽?建立欧洲对外行动署的理事会?采纳了成员国的但是放弃了
17、“自成一体这个缺乏严格法律意义并且可能引起歧义的用语采用“功能自治这个相似的术语来澄清欧洲对外行动署与欧盟理事会和欧盟会之间的关系。(23)该条第2款明确规定：“EEAS的理中心位于布鲁塞尔是欧盟的一个功能自治的实体于理事会总秘书处和会具有履行任务和达成目的的必要法定资格。(二)欧盟机构(EU Institution)还是欧盟机构(European Agency)？从形式上来看EEAS是否相当于一个欧盟机构(EU Institution)呢？所谓“欧盟机构其中的“机构一词并非在一般词义上使用而是经欧盟根底条约的规定获得了特殊的法律含义。经?里斯本条约?修订的?欧洲联盟条约?3条款明确规定了欧盟
18、的机构框架包括欧洲议会、欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟会、欧盟、欧洲银行和审计院。这七个机构构成了欧盟根底条约中的宪政根本架构。欧盟机构是具有意义的机构对其架构的修订均应通过修订根底条约的严格方式进展。由于欧洲对外行动署不在其列因此从形式上看欧洲对外行动署显然不是“欧盟机构。但是EEAS的某些特殊待遇显示出它与欧盟机构具有一定的同质性。?建立欧洲对外行动署的理事会?第8条规定EEAS在财政与人员意义上具有与“欧盟机构一样的待遇特别是针对适用这两个特别的二级法律时。由此在欧盟总中EEAS与欧盟机构一样被单独标出并且承受欧洲议会的审查。这说明在方面EEAS具有与欧盟机构一样的重要地位。(三)类型的欧
19、盟机构？前述欧盟七个机构之外的其他欧盟实体都不是“欧盟机构为了加以区别欧盟根底条约一般性地将它们统称为“团体、机构或办事机构(bodiesoffices or agencies)如?欧洲联盟运行条约?第263条和第267条所述。(24)需要说明的是这一长串用语并非实指欧盟在为这类机构命名时还使用诸如“Centre、“Foundation、“Authority等不同的名称。有的学者使用“European Agencies来指代除欧盟机构以外的所有机构(25)而有的学者那么将“Agencies和“Bodies并用。(26)由于“团体、机构或办事机构太过冗长本文以欧盟“部门或“机构统称这一类机构。要
20、给欧盟的机构(Agencies)分类是一件非常困难的事情目前的分类并不能穷尽所有的机构。有一种分类法是按照机构是否直接由根底条约设立来分类。直接由根底条约设立的欧盟机构屈指可数如联盟的两个咨询机构会(?欧洲联盟条约?3条第4款、?欧洲联盟运行条约?第300条和第301条至304条)和地区会(?欧洲联盟条约?3条第4款、?欧洲联盟运行条约?第300条和第305条至307条)欧盟外交事务与平安政策高级代表(?欧洲联盟条约?8条等诸条)欧盟的重要财政机构欧洲银行(?欧洲联盟运行条约?第308条)以及欧洲专员(?欧洲联盟运行条约?第228条)。根底条约对这些机构的规定并非完备但堪称详细。另一类机构是根
21、底条约中未做任何规定而是由联盟的某项法律措施设立涉及欧盟政策的不同领域这类机构超过了20个。根据2002年欧盟会的这些机构的作用相当广泛它们可以为会的决策提供技术或科学和建议(如欧洲食品平安)执行监和发布(如欧洲海洋平安)采取对第三方有法律约束力的个别(如欧洲航空平安)等。尽它们差很大但都由联盟的设立具有法律人格享有一定程度的机构和财政自治。(27)按照机构的权利范围还可以将欧盟机构大致地分为“执行型机构(executive agencies)和“理型机构(regulatory agencies)。“执行型机构受?58/2003理事会?中一般条款的调整它们具有法律人格只负责纯粹的理工作协助会执
22、行联盟的规划不具备决策功能。(28)“理型机构那么具有较广泛的权利并且主动施行执行功能。欧盟会曾在2005年起草?欧洲理型机构运行框架的机构间协议?中将“理型机构定义为“由立法机构根据?欧共体条约?设立的用以在欧洲层面协助理特别领域以及协助执行共同体政策的自治法律实体。(29)由于EEAS既不由?58/2003理事会?调整也不是根据?欧共体条约?设立因此不适用于上述分类法。尽?欧洲联盟条约?第27条第3款对欧洲对外行动署进展了规定但是其组织机构和权能范围主要是由?建立欧洲对外行动署的理事会?规定的。因此无法将EEAS单纯地归属到是否由根底条约来设立。与欧盟其他机构相比欧洲对外行动署这个机构的设
23、立具有特殊性欧洲对外行动署成立的法律根据直接来自?欧洲联盟条约?而其本质架构来自?建立欧洲对外行动署的理事会?这样一个欧盟二级立法。与欧洲银行和高级代表的成立规那么完全来自于欧盟根底条约不同的是欧洲对外行动署的设置还需要欧盟二级立法的补充。欧洲对外行动署的立法程序反映了欧盟对外关系权能的特殊性欧盟原先的“第二支柱仍隐形存在。欧洲对外行动署的组织和运作应先由高级代表提议经咨询欧洲议会并得到会同意之后再由理事会的批准。这个过程是一个四方参与的立法过程不仅采用间方式协调成员国的立场还要在一定程度上受到欧洲议会的监视同时需要欧盟理事会的批准。相对其他机构而言欧洲对外行动署是一个由根底条约直接受权其架构
24、受欧盟立法机构调整的欧盟机构。(四)法定资格与诉讼资格正如上文所言欧盟机构都被明确赋予法律人格。但是?建立欧洲对外行动署的理事会?条第2款仅规定：“欧洲对外行动署具有履行任务和达成目的的必要法定资格。与?2004年建立欧洲防务的理事会结合行动?(以下简称?EDA结合行动?)第6条规定“该机构应具有履行其功能和达成其目的的必要法律人格相比(30)立法者在这里不直接确定其法律人格显然不是因为忽略而是出于刻意的安排。通过与?EDA结合行动?相比拟就能理解立法者为何不明确赋予EEAS以法律人格。?EDA结合行动?在第6条中向成员国施加义务以确保EDA享有“根据其法律(指成员国法)所给予法律人格的最广泛
25、法定资格以便EDA能“获得或者处置动产和不动产并且成为诉讼的当事方。可见欧盟赋予EDA法律人格的主要目的一是使之具有处分财产的权利二是可以成为诉讼的原告或被告。而?建立欧洲对外行动署的理事会?的结尾2条涉及不动产事宜但是却没有提及获得不动产的法律人格该条只是规定理事会秘书处和会机构“应采取所有必要措施以便为EEAS正常运行之必须人员的转移可以伴随着不动产的转移。与EDA不同这里似乎不需要EEAS单独地获得或者处置动产或者不动产但是由于EDA被纳入到EEAS之下EEAS实际上获得对EDA财产的处分权。此外?建立欧洲对外行动署的理事会?没有规定EEAS能否成为诉讼的当事方。该条与?EDA结合行动?
26、第6条的区别是非常值得关注的。一方面它意味着欧盟不愿意使EEAS在将来拥有处置财产的广泛权利EEAS对不动产的处分权仅限于它对EDA的理这是对EEAS权利的约束。另一方面该只规定EEAS具有履行任务和达成目的的必要法定资格即EEAS具有一定的权利才能和行为才能。由于未明确其法律人格EEAS是否具有责任才能尚不清楚这使它不具有明确的诉讼资格。立法者在这里并非是忽略了法律人格的重要性而是以法定资格一词模糊其法律属性给予欧洲对外行动署在法律上的保护。详细说来就是欧盟立法者不愿意使欧洲对外行动署成为法律责任的承当者特别是成为诉讼的对象。EEAS的诉讼资格这里要将在欧洲诉讼与在欧盟以外其他的诉讼区分开。
27、对于在欧盟之外任意第三国的诉讼不受欧盟根底条约的调整而受国际法和地国国内法调整。由于欧洲对外行动署不具有明确的法律人格它的法律身份不完好一般不能成为外国适格的诉讼对象。假如要对欧洲对外行动署的行动提出诉讼恳求获得救济从外表来看就只能对欧盟提起而不能以欧洲对外行动署为起诉对象。对于在欧洲的诉讼由于第275条?欧洲联盟运行条约?几乎完全排除欧洲在共同外交与平安领域的辖权只能考察?欧洲联盟运行条约?第263条第四段的规定。(31)第263条第四段规定：“任何自然人或法人均可就针对其本人的或与其有直接的和个别联络的法或直接关系到其本人但未包含施行措施的规制性法提起诉讼。这里涉及EEAS是否因没有被赋予
28、法律人格而被排除在诉讼之外。这个问题将留给欧洲答复当然可以简单地解决这个问题即在案件中裁定由于EEAS施行其法定资格而可默示地推出其具有法律人格。欧洲也可以采用另一种也就是仅成认EEAS的诉讼地位而对法律人格问题不加考察。由于提起审查的根据仅限于对个人具有直接效果的法当事人提起诉讼的可能性较低。综上所述由于欧洲对外行动署没有明确的法律人格既非欧盟“理型机构也非欧盟“执行型机构。此外欧洲对外行动署也不是?欧洲联盟条约?3条款所规定的“欧盟机构。鉴于此不妨将欧洲对外行动署称为欧盟“别具一格、“功能自治的机构。权利本身的性质着权利设置的属性。欧盟对外行动署的这种特殊性质实际上是欧盟专属权能、共享权能
29、、协调与补充权能之外的第四种权能在共同外交与平安政策领域的权能(?欧洲联盟运行条约?第2条第4款)在欧盟机构设置上的反映。欧洲对外行动署的这种特殊属性从侧面反衬出欧盟第四种权能的独特性质：在超机构的外形下以间方式和超方式混合地施行运作。四 欧洲对外行动署的功能、目的和权能范围(一)欧洲对外行动署的工作欧盟的“外交部(1)协助高级代表的各种职权经?里斯本条约?修改的?欧洲联盟条约?第27条第3款规定：“在履行其职责时联盟高级代表由欧洲对外行动署予以协助。该部门应与成员国外交部门合作其组员应包括来自理事会总秘书处与会相关部门的以及成员国外交部门调派的工作人员。因此EEAS位于联盟高级代表的职权之下
30、。EEAS不仅协助高级代表作为联盟外交事务和平安政策高级代表履行职权还要协助高级代表履行由?欧洲联盟条约?8条所规定的其他职务的职能包括外交事务理事会、会副确保特别是?欧洲联盟条约?8条和第27条中所规定的联盟对外行动的一致性。在不影响理事会总秘书处正常工作的情况下EEAS还要支持高级代表作为外交理事会的职责。与此同时EEAS也要支持高级代表作为会副在对外关系上的职责以及他在协调联盟对外行动的职责。(2)协助欧洲理事会、欧盟会和会对外行动?欧洲联盟条约?5条第6款规定“欧洲理事会应以其级别和身份在与联盟共同外交与平安政策有关的事项上代表联盟但不影响联盟外交事务与平安政策高级代表的职权。这段文字
31、并不非常明晰地划出欧洲理事会和高级代表职能的分界仅指出他们在各自的级别和身份上代表欧盟。在一些观察家和部公众看来欧洲理事会的对外角色是其工作的重要组成部。?欧洲联盟条约?7条也规定除共同外交与平安政策及两部条约规定的其他情形外欧盟会对外代表联盟。在这里根底条约以政策领域为界限规定会在共同外交与平安政策以外代表欧盟。根据?建立欧洲对外行动署的?第2条第2款EEAS还应协助在欧洲理事会、会以及会施行他们在对外关系领域的各自职能。综上可见EEAS的协助对象除去高级代表在共同外交与平安政策领域的职权之外还需要协助三大欧盟机构欧洲理事会、欧盟理事会和欧盟会的对外代表性。在协助的工作方式上既有以原共同体方
32、式工作的领域(欧盟会)也有间方式开展工作的领域(欧盟理事会外交理事会)也有属于欧盟第四类权能的“共同外交与平安政策(CFSP)。另外在所协助的对象的层级上既有首脑和元首一级(欧洲理事会和欧盟会)也有部长级(外交理事会、高级代表)。从这个角度来看欧洲对外行动署可以称为欧盟的“外交部。当然EEAS与一个主权的外交部不尽一样它受到欧盟受权原那么的诸多掣肘。(二)EEAS的职权范围：侧重整合创新缺乏根据?欧洲联盟条约?第五编“联盟对外行动一般条款与共同外交与平安政策特别条款联盟对外行动包括“共同外交与平安政策(CFSP)以及CFSP的组成部“共同平安与防务政策(CSDP)即原欧盟第二支柱的政策领域。又
33、根据?欧盟运行条约?第五部“联盟对外行动欧盟对外行动领域还包括“共同商业政策(CCP)和“与第三国的合作道援助(简称为开展援助)等即原欧盟第一支柱的政策领域。对EEAS的职权范围在起草以及讨理事会时共同外交与平安政策领域交由EEAS是毫无疑问的讨重点在于原欧盟第一支柱的政策领域是否应完全置于EEAS之下。根据建立EEAS的根据共同外交与平安、第2款第7款所提及的那部之外的稳定工具、工业化合作工具、和公共外交行动以及选举观察团所采取的行动应由高级代表和EEAS负责。(1)共同外交与平安政策领域在共同外交与平安政策方面需要强调的是建立EEAS的并没有为欧洲对外行动署协调成员国的外交立场制定特别的工
34、具EEAS在制度上难以促进成员国形成共同立场。在欧洲对外行动署成立之后由于成员国在很多外交问题上无法达成一致立场高级代表及欧洲对外行动署无法、也无权在第一时间发出声音并且采取行动。有欧洲外交观察人士严厉批评阿什顿及EEAS在重大中严重缺席例如在阿拉伯动乱中成员国指导人的声音使高级代表的行动；在、利比亚问题和兰佩杜萨岛难民问题上那么难得看到她的身影。(32)撇开阿什顿本人的和魄力不谈当前欧洲对外行动署的机构地位和工具设置无法改变由成员国主导欧盟共同外交事务的强势的个人只能影响协调和斡旋的进度并不能使其在国际事务中走在成员国的前面。(2)开展合作领域对于EEAS的职权范围是否包括贸易政策欧洲议会对
35、此未加考虑他们讨更多的是开展合作议会对此还进展了特别陈述。欧洲议会认为开展合作是具有特别目的并与其他对外政策具有同等地位的自治性政策领域。很多人担忧赋予EEAS在开展政策中的角色是成员国为了确保由欧盟会理的援助资源用于定向战略目的而非长构造型开展目的。(33)EEAS是否包括欧盟开展政策引起很大的争议最终折衷方案模糊不清。根据EEAS第4条在致力于联盟对外合作工程上EEAS应致力于确保这些工程实现?欧洲联盟条约?第21条特别是其第2款d项所规定的联盟对外行动的各工程标并且致力于遵守?欧洲联盟运行条约?第208条规定的联盟开展政策的各工程标。就此而言EEAS也应促进“欧洲开展共识(34)和“欧洲
36、人道援助共识(35)目的的实现。因此开展和援助也是EEAS的职权范围。需要厘清的是EEAS对开展政策的职权只是参与性的主要是与会的相关部门结合着手准备工作不具备对开展政策的理职能。?EEAS?第9条款用非常肯定的语言指出联盟对外合作工程的理属于会的职责。第2款明确规定了高级代表可使用的7项对外援助工具包括开展合作工具(36)、欧洲开展(37)、欧洲与工具(38)、欧洲睦邻与伙伴工具(39)、工业化合作工具(40)、核平安合作工具(41)、涉及?欧共体717/2006?第4条中所规定的援助的稳定工具(42)。第3款规定在规划、设计和执行第2条所提及的7项对外援助工具的整个环节中高级代表和EEAS
37、应与会的相关和部门一起工作。就欧洲开展、开展合作工具和欧洲睦邻与伙伴工具而言任何建议案都应由EEAS和会的相关部门根据负责相应政策的的职责结合准备并应与高级代表结合提交给会通过。主旨性规划除去欧洲与工具、核平安合作工具和第2款第7项中提及的那部稳定工具那么应由会相应部门在负责开展政策的的指导下工作。(三)EEAS的架构和人员构成与任何一个外交部门一样欧洲对外行动署由理中心和欧盟驻第三国和国际组织的130多个代表团组成。EEAS的理中心包括由一位行政总、两位执行和一位主和行政的总干事(Director General)组成的团队。在理中心架构之下是多个按地区分类的涵盖世界所有地区的总司、多边和主
38、题性部门、政策方案部、法务部以及处理机构间关系、信息和公共外交的部门。(43)根据?欧洲联盟条约?第27条第3款来自于会、理事会秘书处和成员国外交部门的构成EEAS可以抽调的“人力资源。在2021年7月后欧盟其他机构的(例如欧洲议会议员)也可以申请EEAS的工作。成员国的外交官将构成至少EEAS人员的三分之一。尽行动署一开场就由现有人员组成即绝大多数由会和理事会的构成但是这个三分之一要到2021年实现。此外EEAS的常设人员将至少占到60。据称待EEAS充分运作时EE-AS将总共包括约5500名将与某个欧洲大国的外交部的人数相当例如德国外交部约有6000名外交官。(44)目前成员国正在争相将本
39、国外交人员推荐到EEAS。一位不愿透露的某成员国大使表示：“EEAS正在成为各国争相保护本国力量的乐园。(45)由于成员国外交部与欧洲对外行动署存在合作关系这些人员如何在对本国效忠与为欧盟效劳之间求得平衡是摆在欧洲对外行动署面前的难题。由于集外交机构、机构、情报机构和开展援助机构于一身这使得欧洲对外行动署在理事项的种类上超出一个主权外交部的职能范围。这种构架可以在一定程度上进步欧盟对外行动的一致性而且有助于强化这些架构互相之间的合作。由于情报机构借重外交机构和开展援助的可能性非常大欧盟对外行动机构的这种倾向值得各国注意。五 结欧洲对外行动署是欧盟整合对外行动领域中分散体制的一次重要改革以此加强
40、欧盟对外关系的一致性与协调性。(46)它试图通过这种改革增强欧盟用一个声音对外的才能加强欧盟整体的对外力量。(47)本文分析认为?里斯本条约?并未赋予欧盟在对外关系领域中更多的权能只是以新机构和职务的外壳来整合现有的资源创新非常有限。欧盟对外关系中权能分界的紧张关系并没有得到缓解有关欧盟对外行动才能的质疑仍然会持续。欧洲对外行动署的建立上折射出欧盟对外关系这个特殊领域“自成一体或者“既非甲也非乙的四不像特征欧盟原先的第二支柱仍隐形存在。欧洲对外行动署不是“欧盟机构但是在上具有与欧盟机构同等的待遇。作为欧盟机构欧洲对外行动署是唯一一个不具有明确法律人格的机构它既非“执行型机构也非“理型机构。与其
41、他机构相比欧洲对外行动署的诉讼地位不明确其机构法律特征模糊。从欧洲对外行动署的职权范围来看其所涉政策领域既有原共同体方式的部也有间的部亦有CFSP这个特殊的权能领域集外交、情报和开展援助于一身使其在理事项的范围上超出一个主权外交部的职能范围。同时欧洲对外行动署还是一个侧重协助和合作的机构在形式上不具有决策权能。其协助和合作不只是架构之间不仅要协助欧洲理事会、欧盟理事会和欧盟会的工作还要与成员国的外交部门合作。因此欧洲对外行动署的运作集中了不同的欧盟工作方式要求不同层面的合作是一个采用复合式工作方式的机构在自身理上具有很大的难度。除去工作方式的复杂性之外欧洲对外行动署还存在一个饱受争议的缺陷因为
42、其权能领域的最主要部是共同外交与平安政策在成员国没有达成共同立场时往往看不到EEAS。在对EEAS进展重大改革之前欧洲对外行动署与高级代表很难走出成员国指导人和成员国外交部的阴影。尽欧盟雄心勃勃但是外交一体化的努力显然面临丛丛荆棘。有学者在评价?阿姆斯特丹条约?对欧盟对外行动的影响时曾指出：“光是适当的构造和程序将缺乏以确保欧盟达成一致和有效的外交与平安政策为了产生一个真正的共同外交和平安政策必需要有充分利用它们的意愿。(48)诚然制度变革受制于成员国的意愿这种政策开展动力的缺乏仍然是当前欧盟形成共同外交与平安政策的主要障碍。总而言之现有的EEAS法律定位并不非常明晰其架构具有过渡性要达成其一
43、致性的目的还需要在成员国意愿的支持下做进一步的机构创新。注释：中国社会科学院欧洲研究所“中欧关系重点学科课题组：“2021年中欧关系的回忆与展望?欧洲研究?2021年第2页。程卫东：“导读?里斯本条约?：由来、内容及其影响程卫东、李靖堃译?欧洲联盟根底条约经里斯本条约修订?北京：社会科学文献2021年版第29页。有关?里斯本条约?对欧盟共同外交与平安政策的影响和学者在?建立欧洲对外行动署的理事会?出台之前对EEAS设置的质疑可参见金玲：“?里斯本条约?与欧盟共同外交与平安政策?欧洲研究?2021年第2第66-77页。See Peter Norman, The Accidental Consti
44、tution, The Making of Europes Constitutional Treaty (Second Edition), Brussels: Euro ment, 2005, p. 234.Proposal by Mr Giuliano Amato, Mr Elmar Brok and Mr Andrew Duff, Declaration on the Creation of a European External Action Service, 20225a20Amato20EN.pdf; See Peter Norman, The Accidental Constitu
45、tion, The Making of Europes Constitutional Treaty, p. 266.Peter Norman, The Accidental Constitution, The Making of Europes Constitutional Treaty, p. 269.该条在?欧洲条约草案?第三部“联盟政策与运行之第五编“联盟对外行动之第二章“共同外交与平安政策下条约的条款在每一部下重新编。See Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe, Brussels, 18 July 2003, CONV
46、 850/03, .OJ2004, C 310/47.有关讨还可参见2002年12月16日欧洲制宪大会对外行动的第七工作组所提交的最终,Final Report of Working Gro on External Action, Brussels, 16 December 2002, p. 6, .Contribution by Mr Barnier and Mr Vitorino, Joint External Action Service, CONV 839/03, Brussels, June 24, 2003, p. 3, .(11)?欧洲条约?的失败与?里斯本条约?的缘起参见程卫东
47、：“导读?里斯本条约?：由来、内容及其影响-30页。(12)Rapporteur Elmar Brok, Report on the Institutional Aspects of Setting the European External Action Service, mittee on Constitutional Affairs, European Parliament, 20 October 2021, 2021/2133INI。该于10月22日作为欧洲议会通过。(13)Presidency Report to the European Council on the European External Action Service, Brussels 23 Oct. 2021DOC 14930/09.该同时提交欧洲理事会和欧盟理事会。(14)Rapporteur Elmar Brok, Report on the Institutional Aspects of Setting the European External Action Service, mittee o