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1、我国农村集体所有土地征用制度的法律分析一、引言近年来三农问题日益成为我国社会经济开展的“软肋社会各界对此也倾注了越来越多的关心。三农问题的核心是农民而土地是农民的命根子征用农村土地必然会触及到他们的利益。2003年1月7日现任、当时的常委和副在农村工作会议上讲话时指出要改良土地征用的补偿方式增加给失地农民的补偿妥善安排好失地农民的生计特别专门强调了土地征用补偿问题。根据农村土地法律制度的一项实证研究说明在农村集体组织的土地纠纷是很少的而有关征收的土地纠纷却很多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿过低等。1因此找出当前我国农民集体所有土地征用制度中存在的问题提出相关对策和立法建议这对于今后我国推行
2、农民集体所有土地征用制度改革、完善有关农地征用立法无疑意义重大。二、我国农民集体所有土地征用制度存在的问题总体来看当前我国农村集体所有土地征用制度存在着许多问题有其深化的历史原因和现实的、经济、社会等背景也有理的原因更有立法的原因。从征地制度形成的历史背景上来说在我国现行的这种农地征用制度是在高度集中的方案经济体制时形成的符合当时经济的开展和产业政策的需要并在特定时发挥了积极的作用。但随着我国各项改革的不断深化和经济体制的不断完善在征地理中出现了许多新情况和新问题征地制度的缺陷日益突显这些缺陷是造成当前征地问题的原因所在。在向经济转变的过程中尽对有关土地征用的法律进展了相应的改良在征地补偿方面
3、作了一些调整但是没有从根本上触动土地征用制度本身这与我国经济体制的改革进程和理需要已经很不适应。尤其是现行土地征用制度在征地目的的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿等方面存在着诸多的弊端既造成了“征而不用、“多征少用和“征而迟用等现象降低了土地配置效率又带来了大量的失地农民影响了社会的稳定征地问题已越来越多地引起社会的广泛关注。(一)征地范围过宽和征地权行使问题1、相关法律中未对公共利益进展严格现代法治出于对法律主体合法财产权保护的需要通常将土地征用限定“公共利益的范围之内我国也不例外。我国?和?土地理法?也明文规定为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用或征收这些规定都强调了征用
4、的前提必须是为了“社会公共利益的需要也就是说只为某个或某些经济组织或者个人利益需要是不能征用集体土地的。刚公布的?物权法?第四十二条第一款明确规定：“为了公共利益的需要按照法律规定的权限和程序可以征搜集体所有的土地和、个人的房屋及其他不动产但与国外做法不同的是我国的?和相关法律都未对公共利益做出明确的界定当然这有可能属于立法技术上的原因。考虑到?物权法?的私法性质?物权法?重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进展对公共利益的详细界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。2由于法律本身对征地的公共利益界定不明对公共利益的解释变成了职能部门和主要指导裁量的权利这就为征地权的滥用翻开缺口。3由于
5、法律规定的不明确性导致在征地理中确实存在大量的非公共利益征地行为。一方面为商业目的或营利性目的大量圈占土地即主要用于工商业、房地产等工程的土地征用已成为土地征用权滥用的主要方面同时一些地方私人经营性工程也“搭乘公共利益这辆“便车恳求行使征地权。这种对最广义的公共利益的理解直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建立用地把主体商业亦视为征地中的公共利益需要不正当地歪曲理解土地征用公共利益目的性实际上造成了掠夺一部的利益来满足另一部人的利益。2、行使征地权缺乏限制和监视制约从详细法律规定来讲对征地权行使缺乏详细明确的法律根据和规定：一是法律只有征地受权的规定缺乏限权的规定。法律对征地权的行使行为缺乏
6、限制根据我国法律规定?授予了土地征用的权利却未对这种权利的行使做出详细的限制。?和?土地理法?规定：“为了公共利益的需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用。这种只受权不限权的是方案经济体制及其观念的产物。4和法律授予征用财产的权利而不为这种权利的行使划定范围、界限、方式和程序再加上民法和行政法的不完善没有形成有效保障公民财产权、制约权利的系统化的制度征用权上不受限制这就易造成权利滥用从而进犯个人财产权。况且我国的集体土地所有制度实际上是“二国有制度集体所有权难以形成对土地征用权的制约。二是对详细行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制。土地征用权中所提及的公共利益不能是某一特定部群体的利益这种
7、利益需求是无法在中的需要集体行动、有组织地供应。毫无疑问是的、有组织的公共利益供应者运用公共权利征用土地为社会提供公益性效劳。而现行法中尽?土地理法?规定征用审批权由及级人民行使但各级地方仍拥有一定的权利。目前大部建立工程用地审批均为地方国土部门而立项批准那么有、外经贸委、发改委等部门。特别是我国自实行土地有偿制度以来各级地方为增加财政收入对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园、产业园等向提供优惠政策而土地使用费往往作为其优惠的条件之一加之监视机制不完善便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。可以说行使征地权垄断一级实在是一种有法律保障、垄断、获取经营性土地暴利又能搞政
8、绩的好生意就是也敢干。5三是征地程序存在欠缺。土地征用是特别授予的一项权利是对行政相对人的财产权最严厉的制约方式。土地征用从申请核准到实行都应有严格的法定正当程序这种正当程序被视为行使征用权过程中保障私利所必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程其由行政程序和程序构成法定的征用范围、合理的征用补偿、正当的征用程序构成土地征用权行使的三个原那么。但是我国土地征用制度在征用客体范围、权限和程序、征地行为监视等方面存在许多欠缺导致产生许多问题。(二)农村土地权属问题这个问题可以说是导致实务中许多补偿纠纷发生的根本原因。收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国的?、?民法
9、通那么?、?土地理法?以及?农业法?等重要法律都明确规定中国农村的土地归农民集体所有但到底谁是“集体相关立法却没有明确指出。虽然?物权法?在第五十九条第一次明确规定“农民集体所有的含义是“本集体成员集体所有但仅是在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。自从农村实行家庭承包经营为根底统分结合双层经营体制以后农村集体经济组织大多解散原来属于乡(镇)、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营而且当初分地的时候土地权属登记手续大多不健全在土地未被征用时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意但是当面临补偿金的时候潜在的问题就充分暴露出来三个主体都争
10、抢土地补偿金。(三)征地补偿问题现行法律虽然较之修改前的法律规定有很大的进步但仍缺乏以保护被征用人利益和反映经济的要求。有关征地补偿法律规定不完善征地补偿问题突出。主要表如今以下几个方面：1、征地补偿费的问题目前我国土地征收补偿采用法定补偿由?土地理法?第四十七条详细规定其中有些补偿只有限的限制如“每公顷被征收耕地的安置补助费不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍即使有些有法定最低的限制的裁决权也比拟大如“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍、“征收其他土地补偿费和安里补助费由、自治区、直辖参照征
11、收耕地的土地补偿费和安置费的规定较大的浮动幅度和“参照赋予了极大的裁决权。由于作为利益参与方分享土地征收的利益被征收方又极少参与征收过程导致很多地方常常按照法定最低给予补偿甚至连法定的最低也达不到在裁决的权限内出现显失公平的不合理现象更是常见。理中往往以支付较低的补偿费为对价获得土地再以很高的土地使用权出让金转入由此所形成的增值是宏大的。但是失地的集体组织和农民却不能从增值中获利。法定的征地补偿远远缺乏以解决被征地农民的长远生计。另外征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。农民集体土地转为建立用地的过程应当是农民分享城化和工业化成果的过程应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差
12、距因此应该考虑在对失地农民的征地补偿中解决土地增值分配不合理的问题。考虑到理中存在的问题?物权法?一方面从形式上重申征搜集体土地的补偿内容详细包括“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用;另一方面从本质上规定“应当依法足额支付并要求征收必须“安排被征地农民的社会保障费用保障被征地农民的生活维护被征地农民的合法权益。 但是作为一个抽象性条款难以穷尽相关问题仍有待于配套的法律法规予以详细地规定。2、土地征用补偿收益主体问题由于农村土地权属的立法界定不清大量的补偿费无法为农民所掌握严重损害了农民的利益。按照现行法律规定青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的所有者通常为农民个人所享
13、有;安置补助费是为了确保被征地农民现有生活程度不降低而给予的补助规定应由安置所享有。假设农民自谋职业应发给农民个人。但在实际补偿分配过程中争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费据有关部门统计假如土地出让本钱价为100那么农民只得5-10村级集体经济组织得25-3060-70为、乡(镇)各级地方所得。6由于农村集体土地产权关系混乱产权主体不明往往造成各级、村委会以及集体经济组织互相争当所有权主体或通过各种名义克扣征地款有些地方甚至存在村干部凭借权利分割征地款项导致土地征用中补偿给土地所有者的费用呈现了“乡扣、“村留、“乡(村)经济组织提的场面导致许多问题。7其次是安置补助费的分配安
14、置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的由安置享有但由于劳动用工制度发生了很大的变化许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任因此许多地方均采取货币安置的方式。部安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有但许多地方并未按照规定足额发放甚至完全没有发放到农民手中而是被层层的截留。?物权法?第四十二条第四款只是作了重申性的规定：“任何和个人不得、挪用、私分、截留、拖欠征受补偿费等费用。(四)征地拆迁补偿与安置问题1、现行征地法律制度中征地拆迁补偿安置问题规定较少目前对征地拆迁补偿安置缺乏详细法律规定征地拆迁补偿政策较乱。一是缺乏统一、通用的征地拆迁补偿安置和。如公路征地拆迁补偿
15、由地方确定和没有相应。二是在农村征地拆迁补偿政策不一的问题非常突出。不同时的拆迁补偿不一样不同地区不同工程的拆迁补偿更不一样;乡与乡、村与村甚至于同一个村的同类地块也不一样造成农村基层干部工作难做农民思想难通的困难场面。三是农村村民与城镇居民的拆迁补偿不一样。这在城乡结合部位也是引发矛盾纠纷的重要因素。82、征地法律制度中有关征地就业安置和保障规定和欠缺缺乏妥善安排失地农民长远生计的有效途径现行征地法律制度中征地补偿规定的“安置补助费无视了农村城化后农民长生活、就业和社会保障等问题并与所有制构造的变化和劳动就业制度变迁不相适应。一是生活安置问题。由于我国法律规定的土地征用补偿一律为现金补偿实行
16、一次性安置。这与我国集体组织中的广阔农民的实际需要不相适应也与国外土地立法的普遍做法不相符合。对于视土地为命根子的农民一次性给他们一笔钱并不能从根本上解决问题反而会使他们生活一时无着落生活程度恢复不到征地前的程度。二是对征地农民的劳动就业安置法规不完善对征地转户农民劳动就业合法权益缺乏保护存在不少破绽现行征地法律制度中没有专门制定针对征地农民的完善的劳动就业培训措施和。各地征地过程中自行出台一些劳动就业安置规定内容参差不齐。实际中被征地农民的就业和生活问题日益突显已成为严重的社会问题。三是教育、医疗、社会保障等问题。现行的征地法律制度对被征地农民的医疗、教育、社会保障等方面缺乏详细的规定也导致
17、农民的教育、医疗、社会保障问题突出。而众所周知我国长以来实行城乡二元构造对农民的教育、医疗、社会保障等问题本就缺乏规定和保护。9由于现行的征地法律制度未对被征地农民的医疗、教育、社会保障等方面没有专门的详细的规定农民失地后其教育、医疗、社会保障等状况照旧与城的有关制度脱节导致被征地农民进城的教育、医疗、社会保障问题更加突出。(五)征地补偿程序和救济问题征地补偿过程中虽有和听证的规定但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由、人民土地行政主部门会同有关部门制定补偿方案制定后才告知农民对农民提出的只在确需修改的情况下才改动补偿方案极大地限制了农民的参与权。另外发生纠纷后往往以征地补偿
18、案件不属于民事案件为由不予受理保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径?土地理法?第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行?土地理法?的规定征收各方不能对征地补偿达成一致的由征收部门裁定而且该裁定为终裁定相对人不能向人民起诉。这种制度安排给征收方以过大的权利而被征收方连起码的救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡极易造成对被征收人利益的损害。三、完善我国农民集体所有土地征用制度的立法对策从二十世纪九十年场我国许多学者就从不同的角度对农民集体所有土地征用制度中存在的问题进展研究和讨力图建立新的农民集体所有土地征用
19、制度解决在征地过程中遇到的各种问题。针对我国现行土地征用制度存在的缺陷从我国实际出发借鉴世界各国土地征用制度的经历和我国一些地区的成功做法建议在将来的立法中应当确定土地征用的目的和范围进展产权界定实行公正补偿安置以及明确征地程序和监视救济程序。(一)严格土地征用的目的在我国“公共利益构成行使土地征用权的唯一合法条件。但“公共利益在一定程度上具有抽象性、动态性以及非特定性使得在详细判断时难免带有主观色彩并且可能存在不同的判断。10加之我国有关法律尚不完善2007年刚公布的?物权法?也未对公共利益作出明确界定或概括性规定征地过程中对“公共利益的掌握理解根本上属于行政的裁量权又无相关的制度对行政做出
20、的“公共利益判断进展调查监视。因此公共利益范围的任何不确定性将导致土地征用权滥用。为了防止权利滥用首先可以在?土地理法?中将“公共利益的目的进展详细化和类型化的列举严格限定公共利益范围在土地使用的目的上具有鲜明的社会性和非赢利性工程收益人直接指向非特定公众。其次对于非公益性建立工程用地按照规划用处和规那么通过土地交易获得土地使用权。另外建立严格的公共利益审查制度成立专门的组织由专家组对申请征地的组织和进展审查对其征地目的进展核准。11(二)正确处理农民和集体土地所有权主体组织在征收补偿中关系由于所述我国农村集体土地产权立法的种种弊端导致现实生活中农民与代表集体所有权的组织之间纷争不断尤其是涉及
21、土地征收补偿款往往被集体经济组织截留农民的合法权益得不到保护。因此我国在立法上要充分考虑到农民的利益诉求土地补偿费应主要由被征地的农民享有。根据?物权法?第五十九条第二款的规定土地补偿费等费用的使用、分配应当按照法定程序经本集体成员。我们必须正确、全面地理解“土地补偿费等费用中“等费用的内涵。除非青苗和土地附着物属于农民集体所有否那么该“等费用中并不包括地上附着物和青苗的补偿原因在于作为对权利人财产损失的补偿不涉及在集体组织内进展分配的问题;安置补助费是对权利人丧失土地承包经营权的补偿假如承包土地被征地的农户成员放弃统一安置该笔费用应支付给他们。假设其仍需集体组织统一安置那么该笔费用就应当纳入
22、集体理范畴。该笔费用的使用、分配也应当经过议定否那么就会把这一部费用的理和使用、分配权完全交于少数人在没有议定程序监视制约的情况下极有可能产生滥用权利损害集体成员利益的后果。12(三)进步、拓宽征地补偿和范围补偿和范围确实定是一个利益衡量的过程。我国传统观念认为私人利益应当为利益和集体利益所牺牲在经济条件下这种思维方式和理逻辑有必要进展修正。征用补偿的利益衡量应不仅仅是的经济利益(表现为征用本钱)还应衡量征用者()与被征用人之间详细的利益关系。一方面补偿金额应遵循经济规律的要求并在国力(包括经济、环境等承受力)所能承受的范围之内;另一方面土地征用又不能使被征用人有明显不公平或被剥夺的感觉因此补
23、偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的程度并随社会开展有进步的。1、进步土地征用的补偿从世界各国和地区立法来看一般应以价格作为主要参照根据。这个价值要通过的价格评估体系(建立征地区片价和宗地价评估制度)公平确定目的是使被征地人的合法权益不致因的行为受到本质的损害。详细来说可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估确定补偿。对于城郊区的土地由于土地比拟兴旺对这部土地的补偿可以以价购为主。对于远离城区的土地因为价格偏低而农民的生活主要靠土地的收益因此对于土地征收的补偿除了按价格补偿外还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。2、拓宽征地补偿范围征地补偿范围的狭窄是农村土地征用补偿太低
24、的主要原因之一。建议在立法和理中扩大补偿的范围。除现有的补偿工程外应增加剩余地补偿费和相邻土地损害补偿费两项内容即将土地征收补偿费用扩大到包括直接相关的损失和间接损失两个方面。实际上农村土地征收必然会影响周围剩余的土地或者导致土地分割形成不经济的土地规模造成土地利用率的下降或者不能为以前的利用或者减低以前利用的效能。对这种剩余地的所有权人给予正当的补偿实属应当。此项补偿金应以不超过剩余地因受征地影响而减低的地价额为准。此外被征收土地的新用处可能会造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、尘土飞扬等这些都可能降低农作物的产量。此项相邻土地损失其实就是土地利用的外部负效用也应由土地需用人综合土地利用
25、对相邻土地的损害范围和程度对土地权利人予以正当补偿。(四)建立和完善有关征地安置保障制度征地法律制度中应就征地农民就业安置和生活保障等问题进展详细的明确规定。建议制定专门的征地安置保障法建立就业安置和培训制度、失地农民根本生活保障、失业和医疗、子教育制度等。1、丰富征地补偿安置的方式原来方案经济条件下的招工安置方式日益减少一次性的货币补偿已成为我国目前主要的征地补偿安置方式但此种方式仍无法为经济条件下失地失业的农民提供充分的补偿和生活保障。一些学者借鉴东南沿海征地补偿中采用、集体与个人共同缴纳费的将失地农民纳入社会保障体系中的成功经历提出我国应当重视对农民的社会补偿方式。13还有一些学者针对我
26、国一次性货币补偿的缺点提出了分补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。14因此改一次性的货币补偿为分和终身的货币补偿改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式已经成为我国征地补偿安置方式改革的必然。于2004年10月发布了200428文即?深化改革严格土地理的?和于2004年11月发布的?完善征地补偿安置制度的指导?规定了农业消费安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等补偿途径并要求部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性。2、建立失地农民就业培训教育制度由于历史原因大量的农民由于素质不高缺乏就
27、业技能难以向非农业产业和城镇转移也难以在城镇稳定就业。随着产业构造的调整和晋级对劳动力素质的要求越来越高缺乏转业技能的农民转移就业的领域越来越窄转移就业的难度越来越大。因此向农村和农民的教育和培训加大投入开展农村普通教育和职业教育事业应成为当务之急。其中最为急迫的是失地农民的培训。对此可以做出这样规定：一是失地农民的初始转岗培训应当提供。二是失地农民的后续职业培训其费用由补贴和征地合理分担。三是逐步把失地农民培训工作纳入城镇失业下岗人员再培训体系。(五)完善征地补偿程序和救济程序一定意义上讲依法办事就是依程序办事。程序使法律获得生命无程序即无法律。15现代社会仍需要权利维持法律的权威同时又必须
28、对权利加以严控制以防止权利滥用控权的正当手段之一就是使权利行使的公开化、高度的民众参与、高度的程序化这就离不开法律程序。161、完善征地补偿程序现有的土地征用程序极不缺乏透明度和的监视即使这些不的程序在理中也没有得到最根本的施行和贯彻而且难逃被扭曲的。将来的立法中除了要进一步完善补偿和、补偿登记并听取、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议的行政处理程序外还需完善协商机制。在我国的征收补偿理中往往由土地理部门和村委会举行会谈以征收补偿的有关问题。农户往往被排除在会谈主体之外这不利于对农户利益的保护。因为集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致村委会或村干部并不能必然地代表农户的利益相反村干
29、部往往会因为一己之私而损害农户的利益。解决这一问题的之一是让农户选派代表参加会谈以维护他们的自身利益。2、完善征地补偿纠纷的救济程序土地征收补偿纠纷在不同的虽然有不同的解决机制和方式但根本都规定了由或的第三方进展最后裁决。在假如和被征收方在补偿金额上无法达成协议通常由方将案件送交处理。在德国被征收方对补偿金额有争议时应按照法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。在征用土地的赔偿争议虽然没有的审理但该争议由于土地征用者和土地所有者之外的征用会依法定程序受理和裁决。可见为了保护被征收方的合法权益通过或的第三方对土地征收补偿纠纷进展审理或仲裁是世界各国普遍做法也是确保土地征用征收公平性的必然开展。在我
30、国人民于1991年发布?贯彻执行行政诉讼法?假设干问题的()?中曾规定“公民、法人或者其他组织对行政按照职权做出的强迫性补偿不服的可以依法提出行政诉讼。按照此规定对征地补偿不服的可以提起行政诉讼。但是这个?在1999年被废止后对征地补偿的争议是否承受审查缺乏明确的法律规定。应当增加这个的第三者对该纠纷进展最终的审查明确把这种纠纷作为行政诉讼案件受理。当征收各方选派代表共同确定征收补偿方案不一时由批准征用土地的人民裁决对裁决不服的可以向人民起诉由人民进展裁判以保证农民获得救济。诉讼程序的建立有利于防止土地征用权的滥用。四、结 语总之土地征用法律制度的改革和施行关系到及时为经济建立和社会开展提供建立用地关系到广阔农民的切身利益关系到改革、开展、稳定的大。如何做到依法征地、科学合理补偿、妥善细致安置是当前各级和广阔农民非常关心的问题也是一个非常敏感的问题。因此我们要按照?和有关法律的规定抓住时间大胆理尽早制定出让农民满意又能有利于国民经济的高效与可持续开展、具有中国特色的农民集体所有土地征用法律制度。文章来源：中顾法律网 (法律咨询就上中顾法律网)