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1、公共危机管理公共危机管理 第二讲第二讲n基本理论（1）n相关定义n公共危机管理的核心内容n现代社会是一个充满危机的社会现代社会是一个充满危机的社会, ,应对危机应对危机, ,管管理危机已成为现代管理者的重要职责理危机已成为现代管理者的重要职责, ,更是公更是公共管理者的主要责任。共管理者的主要责任。主要内容主要内容n一、危机与公共危机一、危机与公共危机n二、公共危机管理概述二、公共危机管理概述n三、我国公共危机管理体系的构建三、我国公共危机管理体系的构建n四、浙江省公共危机管理的实践探讨四、浙江省公共危机管理的实践探讨一、危机与公共危机一、危机与公共危机n （一）危机的含义（一）危机的含义危机
2、（crisis），最初来源于希腊语的分离(krinein)一词，普遍用于医学领域，其原意为决定病人是走向死亡，还是逐渐恢复的关键时刻，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。n韦伯词典：危机是有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。n 系统论认为：危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象，可以视为系统的失衡状态。n“危机是一种决策情景，在此情景中作为决策者的组织（政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定情景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。”
3、n突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。nEG：n重庆开县井喷救险n紧急应对SARS的挑战（二）公共危机的含义（二）公共危机的含义n突发性和紧急性n危害性和破坏性n不确定性和易变性n社会性和扩散性（三）公共危机的特征（三）公共危机的特征以一个国家或地区所处的地以一个国家或地区所处的地理位置、地形地貌、资源理位置、地形地貌、资源分布和储量状况以及环境分布和储量状况以及环境状况等为分析要素状况等为分析要素 一般是指一国政治民主一般是指一国政治民主化的程度。民众政治参化的程度。民众政治参与的满足程度与政治与的满足程度与政治性的社会突发事件爆发概性的
4、社会突发事件爆发概率有着密切联系率有着密切联系 （四）公共危机产生的一般原因（四）公共危机产生的一般原因1.1.灾害成因理论灾害成因理论 n人类对灾害成因的科学研究和系统阐述开始于近代自然科学革命以后，从宏观上可以认为一切灾害发生的根本原因在于自然界和人类社会这两大系统内部要素的紊乱失衡，以及两者之间相互作用对这种失衡状态的进一步激发。n（1）自然界本身的矛盾运动n（2）人类活动对生态环境的破坏 n（3）人类认识的局限性 n（4）人类自身的生理极限 （五）公共危机产生的理论分析（五）公共危机产生的理论分析 2. 2.社会冲突理论社会冲突理论 n（1）政治和社会发展失衡而导致的社会冲突 n（2）
5、经济全球化和区域发展的不平衡导致的社会冲突 n（3）文化的一体化和多元化带来的社会冲突 n（4）心理上的期望和挫折带来的社会冲突 n根据公共危机产生的原因进行分类根据公共危机产生的原因进行分类（六）公共危机的分类（六）公共危机的分类政治性危机事件政治性危机事件宏观经济性危机事件宏观经济性危机事件战争恶性通货膨胀或紧缩革命或武装冲突国际汇率的巨幅波动政变股票市场的大幅度振荡大规模的政治变革（如前苏联与东欧巨变等）失业率居高不下或上升政策变迁（国有经济改革、社会保障制度改革等）利率的大幅度变化大规模恐怖主义活动生产性危机事件生产性危机事件腐败工作场所安全其他政治骚乱导致人身严重伤害的职业病社会性危
6、机事件社会性危机事件产品安全社会热点问题的变迁生产设施与生产过程安全等社会不安（social unrest）自然性危机事件自然性危机事件社会骚乱（Riots）雨量变化（干旱、大水泛滥、山洪爆发等）游行示威地震罢工台风或龙卷风小规模的恐怖主义活动等流行性传染病其他自然灾害等公共危机的划分：n我国（依据：我国（依据：突发事件应对法突发事件应对法）: :n自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。n按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是级(红色)，重大的是级(橙色)，较大的是级(黄色)，一般的是级(蓝色)。 具体类型：n自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等
7、n交通事故：飞机失事、火车脱轨相撞、轮船沉没等n环境污染：废气、废水、废渣的排放、核电站泄漏等n生产失误：重大工伤事故、质量事故、房屋倒塌等n商业危机：竞争对手冲击市场、股票交易危机、产品信誉危机等n其他的突发事件n危机潜伏期n危机突发期n危机持续期n危机解决阶段（七）公共危机的周期（七）公共危机的周期n公共危机造成社会发展的负面影响n资源的损失、发展计划的打断、影响投资的环境、政治的不稳定n危机的发生隐喻着新的发展机会n危机=机会（正面）（正面）（八）公共危机的影响（八）公共危机的影响这就意味着对公共危机进行有效的管理可以使危机这就意味着对公共危机进行有效的管理可以使危机产生的危害降到最低，
8、并能利用新的发展机会前进。产生的危害降到最低，并能利用新的发展机会前进。back二、公共危机管理概述二、公共危机管理概述n公共危机管理公共危机管理= =政府危机管理政府危机管理 ？思考思考（一）公共危机管理的含义（一）公共危机管理的含义n政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，保护社会稳保障人们正常生产和生活的活动，保护社会稳定，促进社会和谐健康地发展。定，促进社
9、会和谐健康地发展。n危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期n在危机的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控在危机的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消除性措施制以及消除性措施n危机管理不仅有事先的预定方案，且有应急的反应机危机管理不仅有事先的预定方案，且有应急的反应机制制n危机管理是政府管理的重要组成部分危机管理是政府管理的重要组成部分n政府危机管理是组织相关力量共同对付危机事件的过政府危机管理是组织相关力量共同对付危机事件的过程程n管理目标：提供公共产品n管理基础：以强制力作为管理的基础n管理决策：风险较大（非线性、轨迹不定）n管理过程：难度较
10、大（非常规）n管理公开：受到公众的监督和约束n管理人员：素质要求特别高（二）公共危机管理的特点（二）公共危机管理的特点（三）公共危机管理的基本原则（三）公共危机管理的基本原则n居安思危n公众利益至上n快速反应n效率性、协同性、安全性、合法性、科学性、程序性、适度性n透明原则n真诚坦率原则（四）公共危机管理机构n最高决策机构n综合协调机构n职能组织机构n辅助组织机构n决策咨询机构纽约城市危机管理机构 1996年组建,专司各类突发事件应急处理的职能部门。办公室设主任一名，直接对市长负责，其它人员来自警察局、消防局、急救服务办公室、环保局、公园管理局、残疾人办公室和美国红十字会。 常设四个部门：行政
11、部门包括与媒体接触的信息及公共事物部;紧急事故应对、规划和培训部门;灾难救援部门;计划与技术支持部门。 日本东京都危机管理机构n东京都设危机管理机构，总务局、消防厅、警视厅、防卫厅、健康局都设有相应的防灾处室。n 1991年设立了世界一流的应急指挥中心，即东京都防灾中心。由五大机构组成：灾害对策本部、防灾中心联络室、通信室、指挥情报室、夜间防灾联络室。n 常规状态下，中心的主要任务是进行防灾演练，加强工作人员的培训。（五）公共危机管理的重要性n构建和谐社会的底线要求n人与自然、人与社会、社会结构n提高执政水平与能力n加快民主政治建设n塑造政府良好的形象back三、我国公共危机管理体系的构建三、
12、我国公共危机管理体系的构建n（一）基本情况（一）基本情况n（二）公共危机管理机制的构建（二）公共危机管理机制的构建n（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验与经验（一）基本情况（一）基本情况n 2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了突发公共卫生事件应急条例。n2005年，紧急状态法草案列入全国人大常委会当年立法计划。n2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了国家公共危机总体应急预案n25件专项应急预案，n80件部门应急预案。n责任主体：国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。n
13、20052005年年2月，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示：全国应急预案框架体系已初步形成。我国已初步建立起自己的危机管理机制。我国已初步建立起自己的危机管理机制。（二）公共危机管理机制的构建（二）公共危机管理机制的构建n建立预警监测网络n制定预测信息管理制度，开展预警预报工作n设置公共危机的警戒线n制定应急预案预警管理机制预警管理机制n公共危机决策指挥机制n 建立公共危机应急指挥中心n 启动并修订应急预案n 美国领导科学家斯蒂芬.柯维指出，在成为一个领导者的潜质中，处理危机能力占15%，成功的领导必须具备炉火纯青的危机处理艺术。肯尼迪成功解决古巴导弹危机，终于成为美国历史上伟大的总统；苏哈托
14、处理金融危机不当，落得个黯然下台，等待收审的下场。可见有效的危机处理手段对领导者而言，是不能不具备的。 n公共危机管理的执行机制n 决策执行计划n 决策执行指挥n 决策执行的协调决策指挥和执行机制决策指挥和执行机制n公共危机防范和应急处理责任制n 建立责任政府n 政府权力有限n 政府的责任无限n公共危机管理的检查监督机制n 危机决策领导的检查监督n 专门从事检查监督的督查部门的检查监督责任制和检查监督机制责任制和检查监督机制n公共财政应急反应机制的内容：n 公共财政应急目标系统n 公共财政应急决策系统n 公共财政应急动员系统n 公共财政应急反馈系统公共财政应急反应机制公共财政应急反应机制公共财
15、政应急反应管理的措施n增强预备费的稳定功能n建立应急预算n实施程序化管理n 预备阶段n 启动阶段n 结束阶段n建立物资调配网络n建立应急物资保障制度n建立应急物资管理使用监督制度物资保障机制物资保障机制n公共危机中的民众责任n 给政府以更多的信任与支持 n 凝聚起众志成城的民族精神n社会动员与参与机制n 如公益捐赠 （1）政府管理成本意识增强 （2）主体观念的转变（大政府-小政府）社会动员和参与机制社会动员和参与机制n全流程的公共危机信息管理n全方位的公共危机信息通讯n全面整合的公共危机信息管理系统n公共危机信息报告和披露机制n案例:n 2004年印度洋海啸的信息障碍n 2014年马航失联航班
16、的信息告知公共危机信息管理机制公共危机信息管理机制n危机状态下的社会心理疏导n n焦虑、恐慌、恐惧、轻信、传播流言、非理性行为、暴乱、骚扰等反政府、反社会行为n社会心理疏导与控制的措施n及时发布信息、领导沉着冷静、主流媒体的客观及时报道、专家学者释疑解惑、非政府组织的积极参与、良好的沟通对话机制心理控制机制心理控制机制危机时的社会心理分析n流言n从众心理n认知失调n亲社会心理n攻击心理n态度的形成及改变（三）西方国家公共危机管理体系（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验构建的理论与经验n1.特纳(Turner) 灾难孵化理论 该理论认为安全与危机事故的发生不能仅仅归咎于技术方面的因素，
17、应该同时考虑人为的因素和技术的因素两个不同的层面。 人为的因素具体体现在，例如，涉及企业管理、个人、群体、企业文化等各个方面的系统性失误。是人的因素和技术的原因同时酿成了安全和危机事故的发生。 国外应对公共危机管理的理论国外应对公共危机管理的理论n2.佩罗(Per row)-企业组织机构理论 该学说认为企业过于僵化和沟通不畅的组织机构和管理机制是大多数危机事故的根源和预兆。该理论赞同技术问题和人的问题可能是导致危机安全事故发生的两个基本原因，但同时又强调指出：企业组织和管理结构存在的一些弊端可能会使企业在突遇危机灾难时遭受本来可以避免的惨重损失。 美美 国国n1、美国制定了适用于各类危机的国家
18、紧急状态法和相关的法律法规，使危机管理有法可依。n2、危机管理机制以国家元首国家元首总统为核心总统为核心，都有一个由总统直接领导的、跨部委的决策中心。这个决策中心位高权重，统一指挥和协调各部委行动。n3、美国从事危机管理的职能部门比较齐全，涵盖了众多社会领域，并形成了既分工负责又相互协作、有机结合的体系。n4、建立了专业化的民防抢险救援职能机构。n5、强化防范和打击恐怖主义的功能。国外构建公共危机管理体系的实践国外构建公共危机管理体系的实践n1 1、日益完善的法律法规体系、日益完善的法律法规体系n2 2、安全局、安全局 欧洲安全委员会n3 3、快速警报系统、快速警报系统 n4 4、应急管理机制
19、、应急管理机制 欧盟欧盟 日本日本n日本面对临时危机，有一套完整的危机管理机制的框架：n1、首相 n2、内阁官房 n3、安全保障会议 n4、中央防灾会议 n5、紧急召集对策小组1 1、培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力。如以、培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力。如以色列、美国、日本。色列、美国、日本。2 2、建立综合性的危机管理协调部门。、建立综合性的危机管理协调部门。 美国政府于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。 3、完善政府危机管理的法律体系。完善政府危机管理的法律体系。 美国美国：国家安全法、全国紧急状态法、反恐怖主义法等。 日本日本：武力攻
20、击事态对应法案、安全保障会议设置法修正案、自卫队法修正案等。 国外构建公共危机管理体系的经验国外构建公共危机管理体系的经验n4 4、利用民间社会的力量参与危机治理。、利用民间社会的力量参与危机治理。n5 5、重视危机管理中决策系统的建设。、重视危机管理中决策系统的建设。 以色列：（1）中枢指挥系统由总理，安全内阁，国家安全委员会及国防部组成。 （2）参谋与咨询系统主要包括情报系统和以 “整体安全系统组织”为代表的咨询机构两部分。 back四、浙江省公共危机管理的实践探讨四、浙江省公共危机管理的实践探讨n（一）浙江省公共危机产生的原因分析n（二）浙江省近几年发生公共危机事件的类型学分析 n（三）
21、对浙江省应急预案的分析与评价（一）浙江省公共危机产生的原因分析（一）浙江省公共危机产生的原因分析n浙江省作为经济快速发展的沿海省份，存在着导致社会突发事件爆发的诸多不稳定因素。它们主要有以下三个因素：n1 1自然状况因素。自然状况因素。地处东南沿海，使得浙江省大部分地区都容易遭受台风等自然性突发事件的袭击。 n2 2经济发展因素。经济发展因素。浙江的经济发展带来了巨大的发展空间与动力。浙江省已经成为了中国最有活力的省份，人均GDP已经达到了中等发达国家水平。从宏观上来讲，浙江省正处于经济发展与政治暴力的发生呈倒U型曲线的较高处，经济发展中蕴涵着许多不安定的因素；从微观上来讲，浙江省是民营企业的
22、大本营，民营经济支撑起了浙江经济的快速发展，由此引起了浙江工业化与城市化的快速行进，工业化与城市化中引起的诸如污染企业问题与失地农民问题日益困扰着我们的政府。n3 3政治参与因素。政治参与因素。经济的飞速发展的另外一个结果就是日益动员起来的政治参与和对政治发展的强烈诉求。民营经济的发展导致了浙江省社会阶层的迅速分化，以民营企业家为代表的社会精英强烈希望通过政治参与，进入到体制内从而保护自己的已有权益和获得更好的发展环境。 二、浙江省近几年发生公共危机事件的类型学分析 近几年发生的事件类型 2003年爆发的SARS 2004年初的禽流感 2004年8月份的第十四号台风“云娜”自然性危机事自然性危
23、机事件件“2.15”海宁特大火灾事故（40人死亡，3人受伤） 5.12乍嘉苏特大交通事故（23人死亡） 7.28平阳县温州辉煌皮革有限公司特大火灾事故（17人死亡，12人受伤。） 苍南“乡巴佬”系列食品和“毒奶粉”事件生产性危机事生产性危机事件件2003年5月温州打火机遭遇欧盟反倾销事件 2004年全国出现的电荒，浙江省尤其严重。 国有股减持带来的股市动荡宏观经济性危宏观经济性危机事件机事件台海局势的紧张严重的腐败问题政治性危机事政治性危机事件件群众围堵市政大楼下岗职工群访、农民工讨薪社会性危机事社会性危机事件件浙江省今后可能发生的公共危机事件预测浙江省今后可能发生的公共危机事件预测n自然灾害
24、自然灾害 n资源危机资源危机 1 1水资源危机水资源危机 2 2电力危机电力危机 3 3土地资源危机土地资源危机 n生产性危机生产性危机 n其它社会危机其它社会危机 （三）对浙江省应急预案的分析与评价公共危机总体应急预案简介公共危机总体应急预案简介n浙江省公共危机总体应急预案2006年04月12日由省政府正式对外发布，并从发布之日起施行。n这部总体预案共6章，分为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则，明确了各类公共危机分级分类和预案框架体系，规定了省政府应对公共危机的组织体系、工作机制等内容。n总体应急预案目的是提高政府保障公共安全和处置公共危机的能力，最大程度地预防和减少各类公
25、共危机及其造成的损害，保障公众健康和生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，促进“平安浙江”建设。n1.将公共危机分为4级，界定公共危机n根据公共危机的发生过程、性质和机理，公共危机主要分为以下四类：自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害，森林火灾等。事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，火灾事故，公共设施和设备事故，核辐射事故，环境污染和生态破坏事故等。公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件。主要包括恐怖袭击事
26、件，民族宗教事件，经济安全事件，涉外公共危机和群体性事件等。n各类公共危机按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：级(特别重大)、级(重大)、级(较大)、级(一般)。 n2.2.确定应急原则的十大原则，要以人为本确定应急原则的十大原则，要以人为本n应急预案有十大工作原则，其中以人为本，把保障公众健康和生命安全作为首要任务。n凡是可能造成人员伤亡的公共危机发生前，要及时采取人员避险措施；公共危机发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少公共危机造成的人员伤亡和危害。n3.3.事件报告的时间原则：不超过四小时事件报告的时间原则：不超
27、过四小时n各地、各部门(单位)要建立健全公共危机监测、预测、预警系统，做到早发现、早报告、早处置。n对于可能发生或已经发生的公共危机，事发地政府和省政府有关部门要在立即采取措施控制事态的同时，及时如实向省政府作出报告，最迟不得超过4小时，重大和特别重大公共危机实行态势变化进程报告和日报告制度。n4.按事件等级启动预案按事件等级启动预案n根据公共危机的不同等级，启动相应预案，做出应急响应。n发生I级(特别重大)、级(重大)公共危机一般应启动省专项应急预案或省总体应急预案，省级有关部门预案和有关市县预案必须启动；n发生级(较大)公共危机一般应启动市级预案，有关县级预案必须启动，省级有关部门预案视情
28、启动；n发生级(一般)公共危机，一般应启动县级预案，有关市级预案视情启动。凡省级预案启动，事发地市、县(市、区)和相关部门预案同时启动。n5.预警发布分红橙黄蓝预警发布分红橙黄蓝n对需要向社会发布预警的公共危机，应及时发布预警。根据其可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，预警级别一般分为四级：级(特别严重)、级(严重)、级(较重)、级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。n预警信息应包括事件的类别、可能波及范围、可能危害程度、可能延续时间、提醒事宜和应采取的相应措施等；n预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、信息网络、宣传车、警报器或组织人员逐户通知等方式进行发布，对于老
29、、弱、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，应当采取有针对性的公告方式。n6.信息发布应及时准确信息发布应及时准确n公共危机的信息发布应当及时、准确、客观、全面。在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况和政府应对措施，并根据事件处置情况，做好后续发布工作。n7.重点地区要加强治安重点地区要加强治安n加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资设备的安全保护，依法严厉打击公共危机发生过程中的违法犯罪活动。必要时采取有效管制措施，控制事态，保证社会秩序正常。n8.8.应急处置实行问责制应急处置实行问责制n实行应急处置工作各级行政领导责任制，依法保障责任单位、责任人员
30、按照有关法律法规和规章以及本预案的规定行使权力；在必须立即采取应急处置措施的紧急情况下，有关责任单位、责任人员应视情临机决断，控制事态发展；对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为依法追究责任。分析评价n应急预案体系应急预案体系“全覆盖全覆盖” n以防为主，防患于未然，消患于未形，落实到以防为主，防患于未然，消患于未形，落实到应急行动上，就是总体预案中的一项基本要求：应急行动上，就是总体预案中的一项基本要求：加强预测和预警加强预测和预警n以人为本减少损失以人为本减少损失n多方位联动形成合力多方位联动形成合力 n 全面整合的政府危机管理体系n 政治承诺、政治领导与政治支持n 全危机的管理n
31、发展途径的危机管理n 全过程的危机管理n 全面风险的危机管理n 整合的危机管理n 充分资源支持基础上的危机管理n 以绩效为基础的危机管理思考：如何进行公共危机管理？影响重大突发事件有效控制最重要因素的调查影响重大突发事件有效控制最重要因素的调查 排序排序选项选项百分比百分比1 1对突发事件早期的识别与认识对突发事件早期的识别与认识58582 2建立系统的预警预控管理体系建立系统的预警预控管理体系56563 3有效的应对预案有效的应对预案51514 4各个部门之间的协调制度各个部门之间的协调制度45455 5信息的收集与传递信息的收集与传递21216 6社会公众的危机意识社会公众的危机意识17177 7相关法律相关法律11118 8其它其它 （请注明）（请注明）1 1