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1、 D01:10.16232/ki.l001-4179.2014.17.029 第 45卷第 17期 人民长江 Vol.45， No. 17 2 0 1 4 年 9 月 Yangtze River Sep. ， 2014 文章编号： 1001 -4179(2014) 17 -0104 -04 大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估 左 萍 ， 蔡 萌 生 (贲河水利委员会移民局，河南郑州 450003) 摘要：开展大中型水库移民后期扶持政策实施监测评估工作已历时 6 a,监测评估作用日益显现，然而也存在 一些问题，如难以进行全国范围的监测评估工作汇总、监测评估时间相对滞后、行政评审代替专家评
2、审、监测 评估成果应用不足等。经梳理，提出了加强各级移民管理机构能力建设和对监测评估单位的监督管理，以及 增强后期扶持政策实施效果监测评估力度，注重监测评估结果应用等措施，以促进后期扶持监测评估工作全 面、深入地开展，保障各类后期扶持政策顺利实施，切实维护好移民的合法权益。 关键词 ：后期扶持：监测评估 ： 实施效果：水库移民 中图法分类号： D632.4 文献标志码 ： A 监测评估对于管理领域来说是近 30 a才出现的 新概念，它 通过数据分析为决策提供参考，是项目管理 的组成部分 1。自 2008年对全国移民大县、大中型水 库移民后期扶持政策实施情况开展监测评估工作试点 以来，己历时 6
3、 a。 后期扶持政策实施情况监测评估工 作从无到有，监测评估内容不断完善，监测评估队伍日 益壮大，涉及省份、县（市、区）范围持续扩大，监测评 估作用逐渐显现。与此同时，也面临着一些困难或问 题，厘清后期扶持监测评估工作现状及存在的问题，对 于深入开展后期扶持监测评估工作、充分发挥监测评 估作用有着重要意义。 1全国后期扶持监测评估整体情况 移民监测评估是一个基于社会学理论的管理工 具，它通过使用社会学的工作方法，对水利水电工程建 设征地受影响人合法权益的实现、生产生活水平的恢 复等内容，在规定的期限内进行定期的调查、对比、分 析，对阶段性的工作予以判断、评定，总结经验，并找出 移民安置工作的差
4、距和潜在的薄弱环节，提出改进建 议和解决方案 2。大中型水库移民后期扶持政策实 施情况监测评估工作，对于及时掌握政策实施情况，评 估实施效果，保障资金使用安全和后期扶持政策顺利 收稿日期 :2014 -05 - 13 作者简 介：左萍，女，教授级高级工程师 ，博士，研究方向为移民政策、移民监理、监测评估、监督评估及洪水管理等。 E - mail: yrcc_cms 163. com 实施，维护移民群众合法权益、促进库区和移民安置区 经济发展和社会稳定起到了积极作用。 1.1基本情况 (1) 监测评估依据。当前监测评估的依据主要是 国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意 见 (17号文件
5、） 和关于开展大中型水库移民后期扶 持政策实施情况监测评估工作的通知 (1033号文件 ） 及国家和相关省、市（自治区）的配套文件；监测评估 单位与省级移民管理机构签订的监测评估合同，监测 评估方案和大纲，以及其他相关文件、资料等。 (2) 监测评估时限。不同的委托单位对监测评估 时限有不同的要求，基本上分为两种： 以计划年度 为时限，即以下达的年度计划为监测评估时限 ; 以 自然年为时限，如 2012年监测评估时限为 2012年 1 月 1日至 12月 31日。 (3) 监测评估范围和对象。监测评估实施范围受 时限的影响，范围也有所不同。以计划年度为时限的 监测评估范围是下达的年度计划和实施
6、的工作；以自 然年为时限的监测评估范围是监评年所下达和实施的 所有年度计划及其他工作 。监测评估对象较为统一， 均为实施后期扶持工作的有关各方、纳入后期扶持范 围的移民与扶持项目。 第 17期 左萍，等：大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估 105 (4)监测评估内容与方法。监测评估内容主要是 监督直补资金的发放情况、监测项目的实施情况、评估 移民生产生活水平和后期扶持政策实施效果。监测评 估方法主要包括文献调研法、访谈法、问卷法、参与式 评价，以及统计分析、对比分析、综合评价等。 1.2 2012年度监测评估整体情况 到 2013年底，全国 32个省 （ 自治区、直辖市）纳 入大中型水
7、库移民后期扶持人数 2 400余万人。各省 基本上均开展了不同形式的监测评估工作，实疔了分 级管理，一般由省级移民管理机构以县为基本单元组 织开展本行政区的监测评估工作；监测评估经费主要 从中央下达的后期扶持政策专项工作经费补助中安 排，部分省根据关于开展大中型水库移民后期扶持 政策实施情况监测评估工作的通知从预算中安排监 测评估费，各级专项工作经费的下拨使监测评估工作 的开展得到了保障 ;监测评估成果主要涵盖省级、市级 及县级报告 3种类型，各省级 移民管理机构依据本行 政区实际情况，分别对省级、市级及县级报告进行评 审、验收，基本上能够做到于次年 3月底前上报本省级 报告；主要采取了公开招
8、标、竞争性谈判、直接委托等 方式确定监测评估单位。一般由省级移民管理机构与 监测评估单位签订委托合同，也有市、县级移民管理机 构作为甲方的情况。整体看来，监测评估工作逐步走 向规范化。 2后期扶持监测评估面临的困难 2.1监测评估全国汇总存在障碍 虽然国务院 17号文件及 1033号文件对后期扶持 监测评估工作提出了规定和要求，相关省份亦根据 1033号文件制定了省级监测 评估工作实施细则和办 法，但受后期扶持实际工作内容与侧重点不同的影响， 不同省份之间的实施细则和办法差异较大。国务院 17号文件及 1033号文件两个文件较为宏观，其对移 民生产生活改善以及产生的经济效益和社会效益缺乏 科学
9、规范和统一的衡量标准 3，加之受移民工作不断 面临的新变化、监测评估工作日益深化、监测评估单位 构成繁杂等多种因素的影响，各省级技术牵头监测单 位多是根据本单位对国务院 17号文件和 1033号文件 理解及具体省份的实际情况编制监测评估工作大纲、 设计监测评估指标，从而出现大纲、核心指标不统 一的 问题，监测评估全国汇总工作面临较大困难。此外，个 别省级监测评估报告只反映了样本县的情况，未反映 全省情况，因而不能体现全省后期扶持工作的现实状 况。 2.2各级移民管理机构及能力建设不足 (1) 各省级移民管理机构重视程度有差异。全国 32个省、市（自治区）基本上都成立了省级移民管理机 构，负责辖
10、区内大中型水库移民后期扶持工作。移民 管理机构较为重视后期扶持监测评估工作的，该项工 作均能较顺利地开展。如省级局 /办领导给予较多关 注，或由一位副局长主抓，全局 /办各相关处室配合力 度较大，监测评估工作都能按照严格招标、技术培训、 成果评审、验收等管理程序进行。有的省级移民管理 机构主要由具体负责后期扶持工作的处室开展相关工 作，协调力度和工作力度受到影响，虽然监测评估工作 也可以开展，但面临着更多的实际困难。 (2) 县级移民管理机构及能力建设有待提升。 机构建设有待加强。有后期扶持工作任务却未成立县 级移民管理机构的情况还普遍存在，以 A省为例，到 2013年底，只有 40多个县设立
11、了移民管理机构（含临 时机构），占全省涉及后期扶持工作任务县的 30%左 右。 已成立移民管理机构的县，由于人员配备不 足、工作量大、人才结构不合理、办公条件较差、办公经 费不足、行政级别不高等因素，影响到监测评估工作资 料收集、入户调查等工作的开展。 县级移民管理机 构工作人员项目管理能力薄弱，开展监测评估工作较 为困难，这种困难并不是来自于移民机构的配合度，而 是由于该县项目管理不够规范 4。 2.3监测评估单位管理工作薄弱 选好监测评估单位，是做好水库移民后期扶持监 测评估工作的组织保证 5。 (1) 监测评估单位构成复杂。整体看來中华 人民共和国招标投标法实施条例（国务院 令第 613
12、 号）得到较好执疔，对于单价低于 50万元的监测评估 项目分别采取打捆招投标或委托的方式确定监测评估 单位，监测评估单位在资质或经验方面具备较高水平。 市场机制的引进，对于提高监测评估工作质量起到了 较好的推动作用。虽然 1033号文件没有对监测评估 单位的独立性加以明确说明，应该由独立于项目实施 者的第三方进行，以保证监测评估的客观性和真实性。 值得关注的是，受招标工作机制及程序的限制，一些没 有能力完成监测评估工作或没有监测评估工作经验的 单位也能中标，由于能力不足导致不能高质量地完成 或无法完成 合同约定的监测评估任务，影响到监测评 估工作的整体质量。 (2) 监测评估单位人才建设不足。
13、后期扶持监测 评估是一项专业性较强的工作，工作人员需具备熟悉 后期扶持政策、熟知资金项目管理知识、掌握社会调查 106 人民长江 2014 年 技巧、具有一定的写作能力以及从事该项工作的稳定 性等条件。整体看来，监测评估单位人才建设有待加 强，部分监测评估人员构成复杂，高学历、专业人员相 对较少 ;部分高校或研宄机构类监测评估单位人员以 在校学生为主，人员更换频繁，具有不固定、流动性较 大的特点。 (3) 监测评估单位缺乏监管。大中型水库移民后 期扶持政策实施情况监测评估工作主要是由监测评估 单位对监测评估对象开展的，而针对监测评估单位的 监督管理机制尚未建立。在缺乏外部力量监管的情况 下，容
14、易出现监测评估单位责任意识不强、监测评估报 告质量不高、与监测评估对象发生矛盾等问题。 2.4监测评估时间相对滞后 监测评估时间相对滞后主要有两个层面： 监测 评估成果的年限相对滞后。监测评估单位提交成果的 时间往往会比监测评估年限晚 1 2 a。以 2012年度 监测评估工作为例，监测评估单位在 2013年开展监测 评估工作，在 2014年初提交监测评估成果。也就是 说， 2014年得到的是 2012年度大中型水库移民后期 扶持政策实施情况的内容，时效性较差、借鉴意义受到 影响。 监测评估工作开展时间相对滞后。受省级 移民管理机构财年预算的影响，省级监测评估经费下 达时间约为财年的上半年，确
15、定监测评估单位的招标 或委托工作会顺延到9 11月，监测评估单位开展外 业的工作时间一般会顺延 1个月，成果提交及评审亦 会顺延 1 2个月，在经过修改、验收的过程后 ，最终成 果的提交会距招标时间约6 8个月，甚至个别省（自 治区、直辖市）监测评估报告晚于 “ 次年 3月底前上报 国家发展改革委，抄送财政部、水利部 ” 时间的要求。 2.5行政评审代替专家评审 各省、市（自治区）开展监测评估报告评审情况各 有不同，有的对各级监测评估报告均进行评审，有的只 对省级报告进行评审，有的只对市级、县级报告进行评 审。不论评审的形式如何，普遍存在行政评审代替专 家评审的问题，即由省级移民管理机构组织相
16、关处室 的负责人或各市级或县移民管理机构代表作为评审专 家，对监测评估报告进行评审。评审 主要依据监测评 估对象的地区或部门利益、监测评估大纲等内容的开 展情况，其专业性、独立性和客观性受到影响。 2.6监测评估结果应用性不足 各级监测评估报告提出的问题及建议并没有得到 应有的重视，有的县级移民管理机构认为监测评估工 作所提意见、建议并不一定是必须整改的内容，上级移 民管理机构也缺乏对整改情况的监督与管理。如某县 历年监测评估报告反映的诸多问题及建议，没有得到 整改或整改情况较差。在个别地方甚至出现将监测评 估报告束之高阁的情况，这既有对监测评估报告所提 意见、建议结合实际性不高的原因，更有对
17、监 测评估工 作重视程度不够的问题。监测评估结果应用性不足致 使后期扶持监测评估存在失去应有作用而流于形式的 蔽端。 3几点建议 3.1编制全国性后期扶持评估实施细则 后期扶持监测评估之所以成为学界研宄的热点， 在于它属于公共政策的反馈阶段，只有建立正确的评 价模型和评价体系才能够对现有政策进行修正和完 善 6。建议国家发展改革、财政、水利部门组织专业 机构在对全国各省级监测评估报告汇总的基础上，结 合区域后期扶持工作实际，制定适用于全国的监测评 估工作实施细则或办法。实施细则应包括监测评估扶 持政策实施情况，扶持资金的征收、使用和管理情况， 扶持政策实施效果等 7，明确监测评估报告提纲、核
18、心指标，并对核心指标予以解释说明。 3.2加强各级移民管理机构能力建设 (1) 省级移民管理机构加大工作力度，督促引导 移民任务较重的市、县尽快成立常设移民管理机构，落 实人员编制，充实工作人员队伍。 (2) 进一步保障移民工作经费，将中央专项工作 经费及时足额拨付到移民管理部门。 (3) 加强移民干部培训力度，采取多种方式培训 移民干部及技术人员，提升行政及项目管理能力。 3.3加强监测评估单位的监督管理 (1) 省级移民管理机构应充分发挥委托方的作 用，不仅要委托有资质的单位对各市、县进行监测评 估 8，还应注意监测评估单位的能力，并强化对监测 评估单位的监督与管理。 (2) 涉及监测评估
19、工作的市级、县级移民管理机 构要加强对监测评估单位的过程监督，并及时将意见 反馈给省级移民管理机构。 (3) 监测评估单位应定位明确，做好自我监管工 作，不断提升监测评估业务水平。 3.4加强后期扶持政策实施效果评估力度 为规避监测评估时限影响时效性的问题，可试行 对后期扶持政策实施效果的监测评估。通过对样本村 组、样本户和抽查项目的监测，实时 收集分析发现的问 题和经验成果，科学评估大中型水库移民后期扶持政 策实施效果，为大中型水库移民后期扶持政策顺利实 第 17期 左萍，等：大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估 107 施，提供科学、及时、有效的监测评估工作成果和参考 依据。 3.5
20、改进监测评估成果的评审工作 不断减少行政评审的数量和规模，增加专业评审 工作力度。可试行两种策略 : 扩大评审专家组的规 模，评审专家按照一定比例将名额分配至行政官员、行 业专家、第三方机构专家； 逐步实现专家评审取代 行政评审，评审专家均由行业专家、第三方机构专家组 成。此外，为增强评审成效，可在正式评审前，组织各 利益相关者进行预评审，在充分听取各方意见基础上， 再行组织正式评审。 3.6注重监测评估结果的应用 监测评估工作是贯彻落实国发 2006 17号文件 的一项基础性工作，也是全面了解和掌握大中型水库 移民后期扶持政策实施情况的重要手段 9。移民后 期扶持政策实施情况监测评估成果的利
21、用，是监测评 估工作的出发点和落脚点。移民后期扶持监测评估成 果是对包括监测评估专家、移民干部、移民与非移民群 众等诸多群体的有 关后期扶持政策实施的综合反映与 评价，既是对一定阶段水库移民后期扶持政策实施情 况的总结，又是对开展未来一段时期移民后期扶持工 作的梳理，可为改进移民后期扶持工作提供帮助 1 。 监测评估与稽察、审计的最大不同在于它的非强制性， 各级移民管理机构应充分认识到监测评估工作的重要 性及指导意义，以更好地迎接稽察、审计。省级移民管 理机构应制定相应的办法，将县级移民管理机构采纳 监测评估意见与建议的情况纳入考核体系，对工作开 展较好的机构给予表彰，对于较差的予以通报或处罚
22、。 4结语 深入、全面地开展大中型水库移民后期扶持监测 评估工作，离不开对当前所面临问题、困难的反思和总 结。随着全国后期扶持监测评估工作的不断规范和完 善，将进一步推动后期扶持资金使用安全保障、各项后 期扶持政策顺利实施、移民群众合法权益有效维护、库 区和移民安置区经济发展和社会稳定。同时，也为促 进移民后期扶持政策实施效果监测评估工作的规范、 有序开展作出积极贡献。 参考文献： 1 杨建设，左萍，杨涛 .水库移民后期扶持政策实施情况监测评估 J.水利规划与设计， 2009，（ 5) :44 -45. 2 苗立峰 .论有效开展移民监测评估的作用及相关建议 J.水利规 划与设计， 2008,（
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24、. 8 宇文振国，杜观奇 .河北省水库移民后期扶持政策实施监测评估 J.水科学与工程技术， 2010，（ 5) : 86 -87. 9 郑瑞强，沈顺生 .大中型水库移民后期扶持监测评估行为的分析 J.水力发电， 2013,（ 1) : 12-15. 10 郭喜仁 .大中型水库移民后期扶持监测评估工作的思考 J.山 西水利， 2012,（ 12) :49 -50. (编辑：邓玲） Monitoring and evaluation on implementations of post - support policies for resettlement of large - medium re
25、servoirs ZUO Ping， CAI Mengsheng Resettlement Bureau f Yellow River Conservancy Commission, Zhengzhou 450003, China) Abstract: It has been 6 years since monitoring and evaluation on post - support policies for resettlement of large - medium res ervoirs was carried out and the effect of monitoring an
26、d evaluation was increasingly prominent. However， there are some challenges? for instance， the results in monitoring and evaluation are difficult to be summarized in country level ； the monitoring and e- valuating work is relatively lagging behind ； professional evaluation is replaced by administrat
27、ive evaluation ； and the application of monitoring achievements is insufficient. This paper proposes to take such measures as enhancing the ability of resettlement authorities at different levels? intensifying surveillance and management of monitoring and evaluation departments? strengthening monito
28、ring ,evaluation on the implementation effect of post - support policies and attaching importance to applicability of the evaluation results? which will be helpful for overall and in - depth development of the monitoring and evaluation to guarantee successful implementation of various post - support policies and safeguard the legitimate rights and interests of migrants. Key words: post - support； monitoring and evaluation； implementation effe