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1、- 5 -近年来，我国高度重视学前教育发展，学前教育规模不断扩大，学位供给显著增长。在规模大的同时，学前教育质量问题日益凸显，如何在量的增长过程中保证应有的质，已经逐渐成为我国当前和今后一段时间内学前教育改革与发展的重要议题。放眼全球，追求高质量的学前教育也已成为当今国际社会和诸多国家学前教育改革的主题与核心目标。1印度、巴西同为当今世界重要的发展中人口大国，一方面其社会、经济、教育等具有鲜明的国家特色，另一方面其社会经济背景与我国又具有一定相似性。两国近年来在通过立法及政策制定来保障、提升学前教育质量方面具有突出特点和有效经验，值得我们深入分析并加以合理借鉴。一、本研究比较框架的建构与核心政
2、策文本本研究以印度、巴西两国近年来颁布实施的一系列重要的学前教育质量保障相关政策为核心文本，建立比较分析框架，主要从政策制定背景与内容特点两方面对两国学前教育质量保障政策展开较为深入的比较分析。（一）核心概念界定与比较框架的建构1. 核心概念界定首先，本研究中的学前教育是面向新生儿至入小学前儿童的，在教育和保育机构中实施的有组织、有目的的教育和保育活动。学前教育质量即学前教育机构的“教育活动是否满足幼儿身心健康发展的需要及其满足幼儿身心健康发展需要的程度”。2其次，对于教育政策的界定亦有广义与狭义之分，广义的教育政策是政策法规的总和，狭义的教育政策是不包括法律条文在内的行政决定。3本研究中的学
3、前教育政策采取广义上的理解，既包括拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的学前教育规范性文件，也包括相关行政决定。综上，本研究中的学前教育质量政策主要指发展中人口大国学前教育质量政策研究：基于印度、巴西的比较及启示*沙 莉摘要： 近年来，印度、巴西对学前教育质量问题高度重视，并通过制定多部重要政策法规加以保障与提升。印、巴两国学前教育质量政策制定的教育改革背景及其诉求不尽相同，但具有较为相似的社会政治经济宏观基础与学前教育发展困境。印、巴保障学前教育质量政策的重点集中在学前教育性质及其质量保障的重要性、强化学前教育质量保障的政府职责与增加财政投入、提高幼教师资水平、规范学前教育机构资质与保教质量
4、标准，以及保障弱势儿童获得有质量的学前教育这五大方面，但两国的具体规定在侧重点上有所不同。同为发展中人口大国，参考并借鉴印、巴学前教育质量政策法规的特点与经验，对促进我国相关政策法规的制定与完善、提升学前教育质量具有重要意义。关键词： 学前教育质量；教育政策；发展中国家；印度；巴西作者简介： 沙 莉 / 首都师范大学学前教育学院讲师 , 教育学博士（北京 100048）沙 莉：发展中人口大国学前教育质量政策研究：基于印度、巴西的比较及启示* 本文系教育部“十一五”重点委托课题国际学前教育立法比较研究经验与启示、北京市高等学校“青年英才计划”资助项目发达国家幼儿教师职级资格制度研究的阶段性成果。
5、- 6 -外国中小学教育2016 年第 5 期由国家最高权力机关制定并通过的学前教育法及相关法律中有关学前教育质量的规定，以及由国家教育部等制定并颁布的专门针对学前教育质量的政策或相关政策中有关学前教育质量的规定。2. 研究路径与比较框架的建构本研究对印度、巴西两国学前教育质量政策的比较分析沿以下两方面展开：一是这些政策是在怎样的社会政治经济条件下、怎样的教育改革等背景下制定出来的；二是政策规定了哪些重要内容、具有何种特点。因而是典型的“对政策的研究”，或称之为对两国学前教育质量政策的描述性研究。为进行较为深入的比较分析，本研究建构了印度、巴西学前教育质量政策比较的两级框架，一级框架包括（1）
6、学前教育质量政策的制定背景；（2）学前教育质量政策的规定内容与主要特点。二级框架在一级框架之下进一步展开，其中，政策制定背景包括三个维度：（1）社会政治、经济条件与文化传统；（2）教育改革与发展的现状与趋势；（3）学前教育发展的现实需求与主要问题。政策规定内容与主要特点包括以下五个维度：（1）学前教育性质及其质量保障的重要性；（2）保障学前教育质量的政府职责及政府投入；（3）幼教师资水平提升；（4）学前教育机构资质标准与保教质量监督；（5）弱势儿童群体的学前教育质量保障（参见图 1）。图 1 印度、巴西学前教育质量政策的比较框架（二）本研究涉及的主要政策文本本研究聚焦印度、巴西两国有关学前教育
7、质量的国家政策，具体包括宪法、教育法、国家教育政策等上位政策法规中涉及学前教育质量的基本规定，学前与青少年儿童专门法律与政策中的重要规定，以及针对学前教育质量的专门性政策。其中，印度学前教育质量政策法规涉及印度宪法（Constitution of India, 2001）、4国家教育政策（National Policy on Education,1986）、5国家儿童宪章（National Charter for Children, 2003）、6国家儿童行动计划（National Plan of Action for Children, 2005）。7巴西学前教育质量政策主要涉及其联邦政府近
8、年来先后出台的多部学前教育质量政策法规，包括1988- 7 -年巴西宪法、8教育指导方针和基础法（Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional,1996）、9儿童与青少年法(Estatuto da Criana e do Adolescente, 1990)、10 国家教育计划(Plano Nacional de Educao, 2001)、11国家学前教育政策：为了 0-6 岁儿童的受教育权（Poltica Nacional de Educao Infantil: pelo direito das crianas de zero a seis an
9、os Educao，2006）12和0-6 岁儿童教育质量国家标准（Parmetros Nacionais de Qualidade para a Educao Infantil,2006）等。13二、印、巴两国以政策保障学前教育质量的时代背景比较印度和巴西学前教育质量政策的背景来自社会政治经济发展、教育改革，以及学前教育发展的困境与现实需求等多个方面。在这些纷繁的时代背景中，同为发展中人口大国，印度、巴西学前教育质量政策的制定既具有相似的社会政治经济宏观基础，又具有不尽相同的教育改革特别是学前教育改革的现实需求。（一）经济落后与社会不公现象均十分突出在社会政治经济发展的宏观背景层面，印度、巴
10、西两国有着高度的相似点：经济基础薄弱、经济发展水平落后，贫困人口众多、贫富差距悬殊，社会不公现象十分突出。印度由于长期受殖民统治影响，经济基础薄弱。建国后很长一段时间内，一系列国家计划与战略的效果不佳，因而常常面临粮食短缺、通货膨胀、工业减产等危机。在过去的几十年中，印度虽然为消除贫困做出了很大努力，也取得了一定成果，但直至 20 世纪末仍有 43%的人口生活在贫困线以下。另据世界银行相关报告显示，目前印度贫困人口占全球贫困人口数量的比例高达 33%，即大约每 3 个贫困人口中即有 1人来自印度。14在仍有大量人口生活在贫困线以下的情形下，很难想象其学前教育的普及，更谈不上学前教育质量的保障。
11、此外，印度由于其长期存在的种姓制度而使社会不公现象又更为复杂而深刻，在教育领域的影响尤为突出，低等种姓出身的后代往往由于家庭贫寒和社会地位较低，受教育的权利难以实现。15收入分配的两极分化问题在巴西也较为严重。首先，巴西是世界上贫困人口最多且占总人口比例最高的国家之一。虽然近年来巴西政府的反贫困政策取得了一定成效，但其贫困人口和极度贫苦人口比例仍居高不下，2005 年分别为 36.3%和 10.6%。16其次，收入分配的两极分化现象在巴西非常突出。20% 最富有居民的年平均收入为21,134 美元，类似于欧洲国家水平，而 20% 最贫困者的年均收入只有 828 美元，仅相当于刚果等非洲落后国家
12、居民的年均收入水平。2001 年巴西的基尼系数已达到 0.609, 处于极端不公平状态。17收入分配的不公平、贫富差距的扩大 , 已经对巴西社会稳定造成了很大威胁。实际上，印度和巴西在某种意义上讲已经形成了贫困的恶性循环：一方面，经济的贫困孕育了教育的贫困；另一方面，教育的贫困还在不断复制着经济的贫困。（二）近年来均持续推进教改但重点不同在上述经济贫困与社会不公的背景下，来自印度和巴西国内外的有关人士、学者纷纷将这些国家发展问题与教育权相关联，认为教育落后特别是以学前教育为起始的基础教育落后是加剧贫困及社会不公现象的重要原因之一。18而打破这种恶性循环的切入点是正式教育特别是基础教育的普及与质
13、量提升。于是近年来，两国政府均加快了包括学前教育在内的教育改革步伐，但在教改的具体路线及重点上印、巴两国又有所不同。20世纪80年代以来，印度政治局势的变化深深地影响了其教育改革特别是基础教育改革政策。20 世纪 80 年代开始，国大党一党统治结束，议会民主制深入人心，低种姓群体的政治意识觉醒，追求平等的愿望和呼声愈加强烈。特别是少数党纷纷在各邦竞选中获胜组阁，“分权”成为频繁出现在包括 1986 年印度国家教育政策等一系列重要政策中的词汇。这最终使包括学前教育在内的教育事业为印度各邦的主要职责，19以教育促平等和基于分权化的管理体制成为其教改重点，此后包括学前阶段在内的印度基础教育行政管理逐
14、步实现了地方化，各邦政府有权制定自己的学前教育政策，各邦教育局直接行使学前教育管理职责。巴西在近年来同样持续推进教育改革，上至政府下至民众，全社会越来越意识到落后的教育质量是制约巴西经济发展、贫困严重以及社会不公的重要诱因，因而多届政府均以教改大力推动反贫困进程。巴西政府自 20 世纪 90 年代至今重沙 莉：发展中人口大国学前教育质量政策研究：基于印度、巴西的比较及启示- 8 -外国中小学教育2016 年第 5 期新确立了巴西教育发展的战略重心，20主要包括强化政府教育职责、增加教育投入、普及基础教育并提高教育质量、提高基础教育阶段教师待遇等。21即使总统更迭，上述发展教育以促进社会公正和谐
15、的国家方针一直没有改变。（三）学前教育发展面临相似问题与困境就学前教育发展中所面临的多重问题与困境而言，印度和巴西两国有着高度的相似性。首先，两国学前教育发展均呈现极不均衡的态势，适龄儿童受教育机会不均等。在印度，直至近代，正式教育仅限于高种姓群体中的男性成员，低种姓家庭的儿童和女童大多数没有受教育的权利和机会，在学前教育方面亦是如此，22广大下层群众的子女很少有机会享受正规的学前教育。23此外，占印度人口 72% 的农村贫困家庭，其子女接受学前教育的机会和质量与城市儿童相比均有较大差异。24巴西的学前教育机构也大多集中在城市地区，农村学前教育机构欠缺；城市学前教育的主要受益者也集中在中上阶层
16、，广大下层民众特别是贫困家庭的子女无法享受到有质量保证的学前教育。25其次，两国均面临着幼儿教师地位低、待遇低、素质低的“三低”问题。据 2003 年联合国教科文组织的一份报告称，印度幼儿教师报酬低，工作动机不强，工作满意度较低。262007 年全民教育监测报告则表明，印度在条件较为困难地区任教的一些小学教师可以获得额外的津贴，但是幼儿教师和其他学前教育工作者则不能享受同等待遇，许多女教师甚至不能获得足额工资。27在巴西，由于幼儿教师的社会地位与工资待遇均偏低，无法吸引高素质人才，加之在职培训的欠缺，幼儿教师整体素质也偏低。直至 21 世纪初期巴西仍有大量只具有中等学历层次或更低学历水平的幼儿
17、教师。28再次，保教分离，管理较为混乱。在印度，国家较早关注本国儿童的健康、卫生、营养等保育状况，而对其学龄前儿童教育的关注则是相对较近的历史。社会和健康部门自儿童出生即参与进来，为提供儿童免疫、加强营养、减少儿童死亡等做出努力。然而教育部门为学龄前儿童提供教育服务的起步则较晚，儿童的保育和教育在很大程度上相互分离，管理较为混乱，这为印度儿童接受较为全面和高质量的学前教育带来了困难。尽管巴西1996 年教育指导方针和基础法中已对保教合一做出规定，但保教分离仍然是当今巴西学前教育的一大问题。有专家指出，巴西社会服务和早期教育服务之间在观念和管理上长期以来存在的鸿沟难以在短时期内弥合，且在财政投入
18、渠道尚未统一的前提下，很难实现幼儿保育和教育在真正意义上的整合。29三、印、巴保障学前教育质量政策的内容特点比较基于严峻的社会政治经济发展背景与教育改革需求，特别是为应对学前教育事业发展中的种种问题与困境，自 20 世纪末期至今，印度、巴西两国不约而同地提出了大力发展学前教育、保证学前教育质量的发展目标，并高度重视相关政策的制定。综观两国保障学前教育质量的政策内容，其关注和规定的重点集中在学前教育性质及其质量保障的重要性、强化学前教育质量保障的政府职责与增加财政投入、提高幼教师资水平、规范学前教育机构资质与保教质量标准，以及保障弱势儿童获得有质量的学前教育这五大方面，而在具体规定和侧重点上两国
19、则有所不同。（一）学前教育性质及其质量保障重要性的政策比较学前教育是终身教育的起始阶段，儿童在学前期的成长能为其一生的健康持续发展奠定基础，明确学前教育的性质、地位，保障学前教育的基本质量，对一国学前教育事业的发展具有极其重要的作用。在对该问题的认识及其政策表述上，印度、巴西两国较为一致地表现出高度重视与明确规定。印度方面，国家儿童政策的前言部分即提出：“儿童是极其重要的国家财富”儿童的成长和发展是国家的责任”。国家教育政策规定“要高度重视儿童的保育和教育”，因为“这对初等教育和一般的人力资源开发来说既是一个基础，也是一个重要因素”。2005 年印度国家儿童行动计划更是明确指出，对儿童进行教育
20、投资“可以为建设一个公平的社会、强有力的经济和没有贫困的社会奠定基础”。与此同时，基于儿童健康、营养状况不佳这一特殊国情，印度相关法律与政策尤其显示出政府对儿童身体与智能等各方面发展整体性的高度重视。其国家儿童政策明确提出“要在儿童出生前后及其成长过程中向其提- 9 -供充足的服务，以确保其身体、精神和社会性获得充分的发展”。国家儿童行动计划则进一步规定要“普及儿童早期教育服务 , 确保儿童身体、社会性、情感和认知发展；确保向所有 3-6 岁儿童提供整合的保育、教育和发展”。 为明确学前教育基本属性,保障学前教育质量，巴西多部学前教育政策法规也对学前教育性质与地位做出了不同程度的明确规定。首先
21、，巴西宪法、教育指导方针和基础法、国家教育计划等对学前教育的价值与性质做出了明确规定。其中具有代表性的是国家教育计划第1.1 条明确规定：“学前教育是巴西社会发展的必需”“儿童的学龄前阶段十分重要，不可误导，应该使儿童在这一时期接受到最好的教育教学，这也是国家教育计划的重要内容之一”。其次，教育指导方针和基础法、国家教育计划等对学前教育在巴西学制系统中的地位做出了明确规定。如规定“学前教育是基础教育的第一阶段，以 0-6岁儿童的身心、智力和人际交往方面的全面发展为目标”。再次，巴西宪法、教育指导方针和基础法及国家学前教育政策等多项政策明确规定：包括学前教育在内的巴西教育应遵循入学机会和条件“平
22、等原则”、“免费原则”，以及“确保质量标准”的原则。（二）保障学前教育质量的政府职责及财政投入政策比较保障学前教育的重要地位，促进其质量持续提升，要求国家承担起重要责任特别是提供充足的财政投入，需要教育、健康、财政和社会福利等多个部门的共同参与和协作。从印度、巴西近年来出台的一系列重要政策法规中可见，两国对学前教育政府职责特别是财政投入职责的重视程度与日俱增。印度首先在宪法第 86 次宪法修正案中明确指出国家在学前教育事业发展中的责任和义务，其第 45 条规定：“国家要努力向 6 岁以下的儿童提供学前教育”，国家儿童宪章特别指出，“国家向所有儿童提供学前保育和教育，鼓励能够刺激和发展儿童身体与
23、认知能力的项目”，这为印度从联邦到地方各级政府支持并促进学前教育事业发展提供了重要的宪法和国家政策依据。其次，印度多项政策还规定了政府有责任成立相关组织机构来保障和促进印度学前教育事业发展。如国家儿童政策中明确规定，“国家要发展研究和人员培训的机构以满足不断扩展的项目需要，并改善服务的有效性”。再次，印度政府日益认识到高质量的学前教育要基于各级政府、多个部门的协调合作，因此国家儿童行动计划明确规定“保护儿童权利和健康的责任在于中央、邦和地方政府；要确保影响儿童的所有部门和项目之间的协调和融合”，并且要求成立国家协调小组进行监督，确保计划的实施。同时，印度明确地规定了国家和政府对学前教育等儿童发
24、展项目的财政投入责任，印度国家儿童行动计划明确指出“国家经济和社会发展计划应该满足儿童的多重需要，这需要一个强有力的政治指向对儿童进行投资”，要整合来自中央和邦政府的必要的财政、物质等资源，“智慧、高效地利用国家资源投资包括学前教育在内的青少年教育”。比较而言，印度政府在学前教育财政投入方面的突出特点表现在，依托大型项目保证学前教育专项经费的使用，将财政性经费集中投入到综合性项目特别是扶助弱势儿童群体的国家项目中，其中最著名的即“儿童综合发展服务”项目，以此确保学前教育财政投入的公平与效率。30巴西也十分重视保障和提升学前教育质量中政府职责的发挥及财政投入。首先，巴西教育基本法教育指导方针和基
25、础法对政府学前教育的基本职责做出了明确规定：“国家对教育的责任通过如下方面保障其实现：四、免费接收 0-6岁儿童进入托儿所和学前学校”。其次，为了保证学前教育的质量，巴西多部政策法规中对各州、联邦区和各市政府的学前教育职责分别做出明确规定，如“各市政府要实行基础教育和学前教育优先”，重点办好包括学前教育在内的基础教育。再次，巴西通过政策法规强化政府相关部门的协调合作，既包括中央政府相关职能部门的横向协作，也涉及中央、州、市各级政府间的纵向协作。如国家教育计划规定：要使教育部和其他相关部委的技术、管理、财政等方面的资源实现整合，确保财政部、社会福利部和卫生部的资源用于与包括学前教育在内的教育事业
26、发展的相关方面。国家学前教育政策则进一步规定：“有关学前教育的政策应当在整个国家、各州和各市的与儿童相关的整体政策框架内，并与基础教育、中等教育和高等教育相关政策相互衔接”。与此同时，为了使沙 莉：发展中人口大国学前教育质量政策研究：基于印度、巴西的比较及启示- 10 -外国中小学教育2016 年第 5 期以促进学前教育质量的提升。与印度不同之处在于，巴西对幼儿教师资质要求的规定与长远规划更加具体和明确。首先，巴西宪法和教育指导方针和基础法分别从国家根本法和教育基本法的高度对政府切实保障幼儿教师法律与社会地位，提高待遇，提升其职业吸引力的职责做出明确规定。巴西国家学前教育政策中还特别指出：要“
27、使得幼儿教师们得到尊重”，并“确保学前教育教师的岗位和教学工资”。其次，巴西多部重要政策法规中对确保幼儿教师资质和培训条件等做出了明确规定。如国家学前教育政策明确规定：各州政府要加大力度保证幼儿教师资格要求的实现，要强调幼儿教师的专业化。保证在 5 年内，所有幼儿教育教师和小学 4 年级以下教师均拥有中等水平学历；在 10 年内，确保 70% 的幼儿教师和基础教育阶段教师拥有高等学历，并具有符合资质的正规机构颁发的证书。国家教育计划则特别强调：“学前教育应得到特殊关注，教育0-6 岁儿童的幼儿教师要以特殊的资格条件来要求，应包括关于儿童发展科学的知识、教育方面的知识，以及关于教学实践的知识”。
28、（四）学前教育机构资质标准与保教质量监督的政策比较作为保教服务质量的重要载体和实现场所，学前教育机构及其质量监督是印度、巴西两国保障学前教育质量政策法规的另一重要内容。但由于两国国情与学前教育发展形势存在不同特点与问题，两国在该方面政策法规的目标、侧重点与具体内容上都存在着明显不同。如前所述，印度学前教育面临两大主要问题和挑战：一是由于经济发展水平所限，仍有许多儿童正在遭受不同程度的饥饿、疾病、贫困，以及净水和公共卫生缺乏之苦；二是印度政府所承担的儿童保育和教育责任缺乏同步性和一致性，因而导致保教分离，教育、健康等相关部门在学前保教事务中缺乏清晰的责任分工与协作。这为印度儿童接受较为全面或高品
29、质的学前保教服务带来了困难，也制约了印度学前教育事业的健康发展。因此，印度相关政策法规的重点主要体现在促进部门协作、保教融合等较为宏观的政策导向上，直接针对学前教育机构资质标准的相关规定较少。20 世纪 90 年代颁布的国家行动计划：对儿童的承诺首先提出了支持学前儿童保教结合，促进学更多儿童享有高质量的学前教育，巴西相关政策法规中还明确对保障并加大学前教育财政投入做出了多项明确规定。例如，巴西国家学前教育政策指出：“要确保维持与发展学前教育的经费”。巴西宪法、教育指导方针和基础法中则对包括学前阶段在内的教育公用经费占各级政府当年总支出的比例做出了明确规定：联邦政府每年应支出不少于 18% 的税
30、收额，州、联邦区和市应支出不少于 25% 的税收额，用于维持和发展教育事业。（三）提高幼教师资水平的政策比较教师是儿童学习与成长过程中的重要成员，幼教师资水平的优劣直接关系着学前教育整体质量的高低。印度、巴西两国尽管拥有庞大的人口规模，但高素质的幼儿教师却十分匮乏。20 世纪80、90 年代开始，特别是自 21 世纪初至今这段时期，两国对高素质幼儿教师的需求日趋迫切，因而制定并出台了多部相关政策法规，保证并不断提高幼教师资水平，从根本上提升学前教育质量。印度自上世纪 80 年代后期开始，首先出台多项政策，对幼儿教师地位、待遇做出了明确规定，国家教育政策指出包括幼儿教师在内的教师是“教育体系的关
31、键，要向教师提供更好的待遇从而使教育体系更好地运转”；强调 “没有任何人能高于教师的地位”，“教师的报酬和服务条件必须要与其社会职责和专业职责相称”。其次，制定多项加强幼儿教师培养培训、提升幼教师资整体素质的政策法规。国家教育政策中规定“在招聘教师时应确保资质、目标及职能要求的一致”，“教师教育是一个持续的过程，其职前和在职教育皆是必不可少的重要因素”，该政策还明确规定建立区域教师教育和培训学院，以承担起培训基础教育等领域教师的职前和在职培训任务；同时规定由国家教师教育委员会负责认证教师教育机构，并对他们进行有关培养培训课程和方法的指导，这无疑为保障包括幼儿教师在内的印度教师的培养培训机构的资
32、质、培养培训质量，提高教师队伍整体素质提供了重要的政策基础和保障。在此基础上，印度国家儿童行动计划中进一步要求：“发展幼儿教师的能力，通过培训和补习相关课程确保学前教育质量，以为年幼儿童的成长和发展提供支持”。近年来巴西先后出台的一系列政策法规中也明确规定要提高幼儿教师地位、待遇和整体素质，- 11 -前儿童获得全面与整体性发展的目标。国家儿童宪章则在此基础上提出了更为具体而有针对性的目标和措施：为促进儿童能力的全面发展特别是促进学前儿童的保教融合，国家要通过教育、营养和娱乐设施等多个渠道向儿童提供相关基础设施和教育服务；国家要与社区合作向所有适龄儿童提供有质量的学前教育和保育，鼓励举办相关项
33、目促进儿童全面发展。此后，国家儿童行动计划进一步明确了“改善印度儿童生活”、“普及学前教育并提升其质量”，“确保所有儿童身体、社会性、情感和认知的整合发展”的基本宗旨。该政策还制定了四大保教目标：普及儿童早期保育和教育服务；确保向所有 3 岁以下儿童提供保育、保护和教育发展机会；确保向所有 3-6 岁儿童提供整合的保育和教育服务；向城市和农村地区的父母提供日托保教，并规定设立国家协调小组（National Coordination Group）对联邦、邦和各地计划实施情况进行定期监督和评估。印度政府还对当前印度规模最大、影响最广的“儿童综合发展服务”项目中心的硬件设施、人员配备等做出规定，如印
34、度城市发展部“在社区中心为儿童综合发展中心提供场所”，“在中心安装技术设备、无烟炉灶、卫生间和过滤水系统”；“儿童综合发展项目的团队应包括五大类工作者：儿童综合发展中心助手、儿童综合发展中心工作人员、督导、儿童发展项目官员及地区项目官员”。31相比而言，巴西在学前教育机构资质标准及其质量监督方面的政策法规则更加丰富和细致。巴西除明确质量目标外，更进一步地对学前教育质量的财政保障、学前教育国家质量标准的确立、学前教育机构资质标准的规范，以及学前教育保教质量的监督等做出了明确而具体的规定。首先，巴西多项政策从总体上对学前教育的质量标准做出了国家层面的统一规定。宪法第 14 号修正案、教育指导方针和
35、基础法均明确规定：“要保障教育机会平等与教育质量的最低标准”，要保障包括学前教育在内的教育“质量标准”。巴西国家教育计划中则特别针对学前教育规定：“学前教育应在保证质量的前提下使所有孩子都受益”，“要进一步完善所提供的学前教育服务的质量”。其次，巴西教育基本法和国家教育计划从政府职责特别是财政保障的角度对保证和提高学前教育质量做出明确规定：“要保障提高学前教育质量所需的财政投入”，“国家在质量标准基础上对学前教育阶段生均经费进行研究核算，以提高学前教育质量”。再次，巴西国家学前教育政策等重要政策中还对学前教育机构的硬件与教育教学标准、质量监督与评价等方面做出明确规定。如“为使不同地区公立、私立
36、学前教育机构正常运行，长期实行学前教育基础设施基本标准，以保证所有适龄儿童在教育过程中的需求得到满足，如内部空间、灯光照明、饮用水及下水系统、卫生间、餐饮设施、家具设备及教学器具”，要“确保学前教育机构的教育教学空间、教具、玩具及其他物质资源，并在其中考虑到特殊教育和多元文化的需求”, 长期实行学前教育基础设施标准，以保证所有适龄儿童在教育过程中的需求得到满足，并要在国家方针的指导下，保障对所有学前教育机构的建立、运营和教育方法的评估；“长期普及学前教育服务质量标准，以此作为学前教育监督和评价的参照，同时也作为提高学前教育质量的重要手段”。（五）弱势儿童群体学前教育质量保障的政策比较两国还共同
37、体现出了对弱势儿童群体的高度关注。所不同的是，基于长期实行的种姓制特别是女性社会地位较低以及城乡经济发展水平的显著差异，印度相关政策法规保障的重点在于促进所有种姓、阶层、性别及城乡群体均能享受平等的有质量的学前教育；而巴西的贫富差距和受教育机会不均等则突出表现在不同地域和不同种族之间，因此其保障弱势群体学前教育质量的政策法规也更多针对弱势族群与经济落后地区的儿童。印度宪法第 29 条首先从整体上规定了所有公民平等的受教育权：“宗教、种族、种姓、语言或其中任何一个因素都不能据以取消公民进入任何公立教育机构，或从国家基金中获取资助的权利”。印度国家教育政策规定的国家教育主要目标之一也是“促进基于平
38、等的教育质量”，“不论部落、种族、居住区域或性别，所有儿童均有机会接受同等质量的教育”。其次，国家儿童行动计划则从财政预算的角度规定“在预算分配上要优先确保那些属于最弱势群体的儿童”。再次，国家儿童宪章和国家儿童行动计划两部重要国家政策则针对学前教育公平，进一步明确了保障弱势儿童、提高学前教育质量的要求，提出应“解决由于性别、阶级、部落、种姓、宗教和法律地位而沙 莉：发展中人口大国学前教育质量政策研究：基于印度、巴西的比较及启示- 12 -外国中小学教育2016 年第 5 期导致的歧视问题，从而确保平等要向最弱势的、最贫穷的和获得最少服务的儿童提供最大程度的优先”，国家要“做出特别努力向表列种
39、姓、表列部落以及被社会排斥的儿童提供相关保教设施”，要“坚决促进女童、处于弱势地位、有特殊需要儿童的保育和教育”。正是基于上述一系列重要规定，近年来印度持续开展了多项专门针对弱势儿童的发展与教育项目，如针对 6 岁以下弱势儿童群体的著名的“儿童综合发展服务”项目，使印度弱势儿童群体享受有质量的学前保教综合服务具有了可靠的政策法规保障。巴西相关政策法规则侧重规范学前教育质量水平在地域间的均衡发展。首先，巴西宪法第206 条、教育指导方针和基础法第 3 条从总体上明确了包括学前教育在内的巴西教育应遵循的入学机会和条件“平等”与“确保质量标准”的原则。巴西宪法第 7 条与第 211 条进一步规定“0
40、-6 岁儿童在保育中心和学前机构接受教育是城乡劳动者获得其社会地位之基本权利之一”；“联邦政府应组织管理联邦及地方教育系统，资助公共教育机构，以保障教育机会的平等和教育的基本质量标准”。其次，巴西国家学前教育政策对保障不同地区的适龄儿童能平等地享有符合质量标准的学前教育做出了明确而具体的规定：“为使不同地区学前教育机构正常运行，长期实行学前教育基础设施基本标准，以保证所有地区适龄儿童在教育过程中的需求均得到满足”，并“要在国家方针的指导下，保障所有学前教育机构的建立、运营和教育方法的评估”，“长期普及学前教育服务质量标准，以此作为学前教育监督和评价的参照，同时也作为提高学前教育质量的重要手段”
41、。正是在上述重要法律和政策的保障下，越来越多的 0-6 岁巴西儿童能够进入公立学前教育机构，特别是那些贫困落后地区的幼儿，也能够在财政投入和相关项目的资助下，享有平等的有质量保证的学前教育机会。据巴西国家地理与统计局2003 年统计数据显示：巴西 4-6 岁幼儿净入学率为 68%，北部地区、东北部地区、东南部地区、南部地区和中西部地区的该指标值分别64%、73%、71%、60% 和 58%，地区之间的学前教育入学情况正在趋于一种较为均衡的态势。四、印、巴两国经验对我国的几点启示如前文所述，印度和巴西同为当今世界发展中人口大国，其学前教育事业发展的背景和现状与我国存在许多相似之处，如经济基础较为
42、薄弱但发展迅速，农村人口比重较大，城乡经济发展差距较为明显，各级教育发展不均衡，学前教育投入水平较低，幼儿教师地位和待遇不高，儿童受教育机会在城乡之间、不同地域和不同人群之间存在不平等，学前教育质量有待提高等。因此，参考并借鉴两国学前教育政策法规的特点与经验，对促进我国学前教育法律与政策的制定与完善，进而更好地保障学前教育发展、提升学前教育质量具有重要意义。综观印、巴两国学前教育质量相关法律与政策，其主要经验及启示涉及以下几个主要方面：其一，保障并提升学前教育质量，首先要构建学前教育价值与重要性的政策法规基础，即在国家宪法、教育基本法、学前教育基本法、重要国家教育与学前教育政策中明确有质量乃至
43、高质量的学前教育对于国民个体发展、国家人才储备乃至国家可持续发展的重要意义。印、巴两国宪法、教育基本法、国家教育及学前教育政策中均有多项该方面的明确提法。近年来我国对扩大学前教育机会、提高学前教育质量的需求日益迫切，也制定并颁布了相关政策，当前迫切需要的是应通过立法，把学前教育重要价值和作用以刚性的法律形式确立下来，并成为与相关政策法规制定与实施的重要指导，以此保障和促进我国学前教育事业的健康、持续、高质量的发展。其二，由于学前教育是一项综合性极强的社会事业，学前保教质量标准的制定、质量评价与督导等涉及到经济、社会、文化、卫生、福利等诸多领域；与此同时，其质量提升需要强大的财政支持才能由理想变
44、为现实。近年来印、巴两国在保障学前教育质量方面所制定的政策法规重点之一即依靠教育、财政、卫生、民政、劳动保障和社会权益等多个部门，强化部分职责、明确分工协作，增加政府财政投入，实践证明取得了较好的成效。同属发展中人口大国，当前我国学前教育事业发展中存在的突出问题也在于政府职责不清，财政投入有限，无法满足保障和持续提高学前教育质量的现实需求。因而要借鉴印、巴两国经验，在政策法规层面明确规定相关政府部门职责，使政府促进学前教育质量提升的职责进一步明晰化、制度化、法制化，特别是明确并刚化政府提高学前教育- 13 -质量的财政投入责任与力度，从而为我国各级政府与相关部门有效履职，并积极推进学前教育质量
45、提升提供重要法律政策基础。 其三，教师队伍素质对学前教育质量的提升起着关键性作用。印、巴两国政府在学前教育发展实践中逐渐意识到幼儿教师的重要地位和作用，特别是巴西经历了从单纯注重规模扩展到兼顾教育质量，再到在保证质量前提下学前教育规模稳步扩大的过程，因而对幼教师资质量高度关注。两国近年来相关政策法规中均从不同角度对幼儿教师的身份、地位、资质条件、培养培训与专业发展等做出多项明确规定，以此促进学前教育质量的提升。而我国在这方面的政策法规较为欠缺，借鉴印、巴相关经验，我们须进一步深刻认识幼儿教师在我国学前教育事业发展中至关重要的作用，并通过完善政策法律规定进一步明确幼儿教师的身份、地位，保障其应有
46、的基本权利与合法待遇，并且严格教师资格准入制度，不断加强教师专业培训与在职进修，从而促进我国幼儿教师队伍的稳定及整体素质的提高，进而为我国学前教育质量提升及事业稳步发展提供保障。其四，学前教育机构是学前保教服务的重要场所与质量载体，印、巴两国近年来保障学前教育质量政策法规的另一重要内容即规范学前教育机构资质与保教质量标准：一方面明确学前保教质量保障的基本宗旨与目标，规定通过提高部门协作、促进保教融合以提升学前保教质量；另一方面进一步对学前教育质量的财政保障、学前教育国家质量标准的确立、学前教育机构资质标准的规范，以及学前教育保教质量的监督等做出了明确规范。当前我国各级各类学前教育机构发展迅速，
47、但相关政策法规存在规定滞后、内容不具体等问题，因此亟需从国家层面制定高位阶、符合时代需求、具体而明确的有关学前教育机构资质、质量标准及其督导评价的法律与政策规定。其五，印、巴两国均为多民族、多宗教和多语言的国家，学前教育事业发展存在着不均衡的现象。如前所述，两国政府基于这样的国情一直在不断作出努力，试图减少或消除不同人群之间的学前教育差距，特别是优先保障弱势儿童群体同样享受有质量的学前教育，在宪法和诸多政策法规中均有明确规定，这对于缓和社会矛盾、缩小社会差距、保障社会公平，特别是促进学前教育普及与质量提升起到了关键性作用。我国也是一个多民族发展中农业人口大国，不同地区的经济和教育发展亦存在较大
48、差异，特别是中西部边远贫困的农村地区，适龄儿童在学前教育机会和学前教育质量保障方面的现状都尚不理想，在近年国家出台的相关政策规定基础上，仍需进一步加强关于保障和促进学前教育公平、优先保障弱势儿童群体接受有质量学前教育的相关政策法规制定，并将其作为重要立法原则和重点内容，这不仅有利于我国所有学前儿童获得平等的受教育权利，有助于其一生的发展和幸福，并且有助于促进我国学前教育事业的均衡、健康发展，具有重要的社会意义。参考文献：UNESCO, UNICEF(2013). Making Education a Priority in the Post-2015 Development Agenda-Re
49、port of the Global Thematic Consultation on Education in the Post-2015 Development Agenda:22.刘占兰等 . 中国幼儿园教育质量评价十一省市幼儿园教育质量调查M.教育科学出版社,2011.5.袁振国.教育政策学M.江苏教育出版社, 2001.1.印度议会 . Constitution of India. http:/www.constitution.org/cons/india/const.html.Ministry of Human Resource Development. National Policy on Education.Ministry of