权力清单制度建设中的公民参与--基于浙江实践的研究-汪玮.pdf
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1、 年第期总第 期中共浙江省委党校学报 , 权力清单制度建设中的公民参与基于浙江实践的研究收稿日期: 作者简介:汪玮,女,中共浙江省委党校政治学(科学社会主义)教研部讲师,政治学博士,中国社会科学院马克思主义学院科学社会主义与国际共产主义运动专业 级博士研究生,主要研究方向为民主理论与地方治理。基金项目:浙江省哲学社会科学规划课题“政治信任对地方协商治理的影响及推进路径研究”(编号: )。汪玮摘要:权力清单制度建设是党的十八届三中全会作出的一项重要部署,是当前深化改革、建设服务型政府和法治政府的关键内容。在这项为权力“瘦身”和“健身”的改革过程中,浙江积极推进公民参与,发挥专家智库和公民监督的作
2、用,充分体现出政治过程的民主化特征,通过公民参与行政管理、行政监督,提高政府行政效率,并为行政过程及其结果提供合法性资源。当然,要进一步推进权力清单制度建设,浙江还面临诸多问题:一是公民参与政府绩效评估刚性规定不够;二是政府职权清理下放中社会组织承接能力有待于提高。诸如此类,都是浙江进一步推进权力清单建设、加快政府简政放权的改革中需要深入思考和探索的问题。关键词:权力清单;公民参与;依法行政;依法治国;全面深化改革;法治政府建设;政府绩效评估;信息公开中图分类号: ; 文献标志码: 文章编号: ( ) 权力清单制度建设是党的十八届三中全会作出的一项重要部署,在关于全面深化改革若干重大问题的决定
3、中,中央首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”;之后,党的十八届四中全会在中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的报告中进一步明确“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”,以“深入推进依法行政,加快建设法治政府”。应该说,权力清单制度建设是当前深化改革、建设服务型政府和法治政府关键性的第一步,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这项属于政府结构和行政过程的改革,是中央对政府提出的明确要求,是一场政府的自我革命,同时也与市场经济、与公民社会密切相关。本文从公民参与的角度关注权力清单制度建设,正是因为随着公众权利意识日益提升,党和各
4、级政府对执政合法性有了更高的认识和新的转变,提出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”,而在权力清单制度建设过程中,正是体现出了公民参与在政府决策中的重要作用。基于此,本文以公民参与为突破口,分析和总结浙江在权力清单制度建设中的成功经验,这不仅有利于推进浙江的改革实践,再创浙江发展新优势,而且对该问题的研究,还可以发展基于中国特色公民参与的本土化理论框架,为我国的政治参与实践提供理论指导。一、问题的提出(一)国内外相关研究文献综述所谓制度化的公民参与,是指公共权力在进行立法、决策或公共治理时,促使公民及公共组织能够通过一定的参与渠道,充分参与对
5、公民自身生活产生各种影响的立法、政策和决策的制订,并监督其执行。它所强调的是决策者和公众的双向沟通和对话合作,其目的是在公众中建立起对改革和发展战略的共识,促进知识信息共享,推动政府依法行政、规范行政和高效行政。近年来,国内外学术界关于行政过程中的公民参与研究已经积累了丰厚的成果,关注到了公民参与的各个问题。首先,对于公民参与的原因,理性选择理论认为,公民参与的动力来自于利益关联程度、行动能力以及占有社会资源的状况;共和主义则强调了美德、共同的善的作用;在实证层次,则关注公民参与的动力系统,分为内在的精神激励和外部的目标激励。杨( )和卡拉汉( )在构建一个“行政回应”框架的基础上,通过对问卷
6、的数据分析,发现政府选择让公众参与决策制定是其对参与价值、利益相关者压力与行政实践回应的结果。对于公民的参与程度,阿恩斯坦提出了“公民参与阶梯论”( ),从而为公民参与成为可操作的技术奠定了基础。安德鲁亚克兰在研究阿恩斯坦的理论基础上,提出了更易于操作的参与层次:信息交流(包括信息提供和信息收集),咨询、参与、协作和授权决策;托马斯指出,“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求( )和政策可接受性要求( )之间的相互限制”,并由此提出了一个公民参与的有效决策模型。蔡定剑和孙柏瑛在阿恩斯坦的理论基础上做了阶段的重新划分,孙柏瑛认为,政策问题的结构化程度、政府制定公共政策所需要的信息
7、、政策的公众可接受性等决定了公民参与程度;也有学者把政策问题结构与公民参与结合起来探讨,认为公民参与政府决策的范围和程度不可避免地受到政策问题结构的影响。对于公民参与的类型,阿恩斯坦按照非参与、象征性、实质性三个标准,把公民参与的形式分为八种。之后的研究归纳起来可以概括为三种方式,即告知、咨询和积极参与。国内的相关研究,在理论层面上主要是借鉴和总结国外理论和实践以及总结中国实践中的参与形式,如相关研究机构归纳出意见表达型、行动组织型、权利维护型和网络等新兴参与方式四种。汪锦军对公共服务中的公民参与进行了分类,将公共服务分为公共服务决策和公共服务提供,提出要根据需要,有限度地选择公民参与的范围和
8、程度。而根据行政过程对公民参与进行分类,大致又可以分为决策前的咨询、决策参与以及政府绩效评估的参与,与范围广泛的前两种参与相比,政府绩效评估中的公民参与限于特定的舞台,由此决定了其独特范围、方式以及相关主体之间的独特关系。政府绩效评估中共浙江省委党校学报 年第期 , :“ ” , ,“ : , ” , , ()参见蔡定剑:公众参:欧洲的制度和经验,法律出版社 年版,第 页。参见美约翰克莱顿托马斯:公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社 年版,第 页。参见孙柏瑛:当代地方治理面向 世纪的挑战,中国人民大学出版社 年版,第 页。张进军:政策问题结构视角下的
9、公民参与,云南行政学院学报, 年第期。这八种参与方式是指操纵、治疗、告知、咨询、安抚、伙伴关系、授权和公民控制。参见中央编译局比较政治与经济研究中心、北京大学中国政府创新研究中心:公共参与手册:参与改变命运,社会科学文献出版社 年版,第 页。汪锦军:公共服务中的公民参与模式分析,政治学研究, 年第期。中的公民参与可以分为公民独立实施的政府绩效评估和政府绩效评估中的公民介入。对于公民参与的效果,从影响公民参与的效果机制看,主要包括社会结构、组织管理和个体心理等因素( , ; , ; , )。从公民参与的发生机制看,政府愿意并允许公民参与和公民愿意并实际参与是参与发生的两个必不可少的环节,因此,一
10、方面政府官员对参与的态度和行为直接影响参与效果( , , , );另一方面,政府的绩效或管理质量影响公民参与意愿,进而间接影响参与效果( , ; , )。对于参与活动如何才能产生好的效果, , 、 等从改善公民参与的程序设计、变革公民与官员的角色及其相互关系来提出改进意见; , , 等则提出要根据公民参与的具体情境选择合适的公民参与机制。还有学者专门对公民参与效果的评估进行研究:第一,确立评估框架,提高参与效果( , );第二,评估的标准,目前对评估标准的研究集中在规范、定性和操作化概念、定量两个方面,前者引入了民主治理和协商民主的价值,后者强调评估过程对数据、资料和社会事实的收集;第三,评估
11、的测量,如托马斯在公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略中依据大量的公民参与案例,运用多元回归分析构建了解释决策有效性的模型。(二)结合浙江经验创新公民参与的理论研究框架可以看出,国内外关于公民参与的研究成果丰厚。西方学者不仅从各学科丰富了公民参与的理论基础,而且还基于不同的理论和分析视角发展了公民参与理论,提出了各种理论分析模型;在研究方法上,除了少部分分析性研究或综述性研究外,绝大部分研究属于经验研究,多案例比较是最主要的研究途径;在研究指向上,很多研究的问题导向直接是改善公民参与实践或是为公民参与实践提供程序设计方法;此外,也有一些学者采用扎根理论的策略寻找问题和发展理论。国内
12、的研究不仅引入、吸收和借鉴了西方公民参与研究的代表性成果,而且对我国公民参与实践开展了较为广泛和深入的探讨,由此推进了我国公民参与理论的发展,也为本文的研究问题提供了丰富的理论资源。但是,西方的公民参与理论并不完善,各流派之间也存在争论与分歧,在如何推动公民参与,化解参与精神的缺失、制度结构的限制等等问题上,公民参与理论并没有给出完备的答案。因此,我们需要把公民参与置于丰富的实践中进一步深入和完善。而从国内研究现状看,已有的研究在理论构建与理论对话上稍显薄弱,我们应该尤其关注具有中国特色的公民参与实践和问题,基于扎实的实证研究来发展本土化的概念工具与理论框架,从而为公民参与实践提供理论指导,提
13、升参与效果。我们关注的问题是:政府为什么要选择公民参与?政府对公民参与的策略选择有哪些?公民参与到何程度?本文尝试在已有研究的基础上,结合浙江权力清单制度建设进行经验层面的分析与阐释,从实践层面创新公民参与的理论研究框架。二、浙江权力清单制度建设中的公民参与实践推行权力清单制度,是党的十八届三中全会作出的一项重要部署,而在中央部署之前,浙江已悄然开始了这一场“自我革命”。在杭州富阳率先开展县级政府权力清单制度试点之后, 年 月,浙江开始推开省级层面的职责清理工作,并在省委十三届四次全会的决定中将“建立公开政府权力清单制度”作为浙江省近期重点突破的改革项目,着力打造有限、有为、有效的法治政府和服
14、务型政府。在这项为权力“瘦身”和“健身”的改革过程中,浙江积极推进公民参与,发挥专家智库和公民监督的作用,充分体现出政治过程的中共浙江省委党校学报 年第期参见周志忍:政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景,中国行政管理, 年第期。参见美约翰克莱顿托马斯:公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社 年版,第 页。 年 月,经国务院批准,撤销富阳市,设立杭州市富阳区。民主化特征,通过公民参与行政管理、行政监督,提高政府行政效率,并为行政过程及其结果提供合法性资源。(一)坚持公开透明的原则,向社会公开政府权力的基本信息参与的实现以有效信息的获取为前提,而
15、一般政治过程存在着普遍的“信息不对称”,公众在信息资源的拥有上处于明显的弱势。因此,只有通过制度层面的信息开放和“透明度”建设才能改变信息配置的非均衡状态。浙江在权力清单制度建设中为保证公民参与的真实性和有效性,尤其注意做到信息的公开透明,着力打造一个“透明性”政府。浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知中明确提出,开展政府职权清理,推行权力清单制度要坚持“公开透明原则”,“政府行使行政权力(除涉及国家秘密及依法不予公开外),应当完整、准确地向社会公开权力的基本内容、运行流程等信息,接受社会监督”。在实践中,浙江的做法是在“清权”、“确权”、“配权”的基础上,通过“晒权”
16、以更好地“制权”,“晒权”由此也成为浙江权力清单制度建设中被高度强调的一个环节。借助互联网技术,省政府要求各个部门编制了权力运行流程图,打造网上政务大厅,向社会公布行政权力清单中所列的行政权力,包括每一项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位等,同时按照网上办理的规范要求还要对流程作进一步的细化,包括办事指南、外部运行流程图、内部运行流程图等。除了公开这些静态信息,平台还具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能,以实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。在此基础上,浙江还建立了政务服务网,专设“权力清单”一栏,统一公布省级权力清单和中央垂直部门在浙机
17、构权力清单(这一项目前还是征求意见稿)。实行行政权力全程公示、公开运行,既可以方便群众办事,又可以通过群众对权力运行过程的监督,来促进政府权力的规范运行,减小权力异化的空间。(二)建立意见建议征集机制,组织专家团队进行咨询论证为了提高权力清单编制的针对性和有效性,确保让企业和群众得到真正的实惠和好处,浙江在权力清单的前期梳理编制工作中,突出问题导向和需求导向,积极推进公民参与,广泛听取专家和群众的意见,进行多方分析论证。浙江省政府下发的浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知明确提出了“认真审核把关”的要求,指出“在组织相关职能部门开展审核基础上,邀请人大代表、政协委员、专
18、家学者等参与审核。同时,建立社会参与机制,拓宽公众参与渠道,对于群众和企业反映强烈的权力事项,应通过座谈会、论证会等方式充分征求意见,进一步凝聚各方共识,形成改革合力。”另外,浙江省机构编制委员会关于开展政府部门职责清理规范行政权力运行工作的通知也对各部门报送的履职分析报告、重点领域调研报告和部门职责梳理情况表、部门职权清单总表等一系列表格、附件资料的审核确认提出要求,并指出“由各类专家组成的咨询小组以及由监察、法制、政策研究等部门组成的评审小组,对部门提出的整合保留和取消、转移、下放的职权清单以及理顺交叉职能的意见建议逐项逐条进行合法性、合规性、合理性和必要性审查论证,提出咨询评审意见”。在
19、实践中,浙江权力清单的清理流程坚持基层导向和需求导向,结合基层的发展需求、承接下放事项的能力等充分征集基层群众和企业的意见建议。另外,在职权清理中还建立了专家咨询机制和顾问机制。一方面,依托省高等院校和相关研究机构,组建由经济、法律、行政管理、教育、卫生等领域专家构成的咨询团队,提供决策咨询服务,以推动权力清理的专业化和科学化。在审核期间,专家咨询团队提出了涉及简政放权的意见多达 多条,同时还组织举办了多次研讨重点难点问题的研究沙龙,这都为改革的顺利推进提供了很好的理论支持。另一方面,省里还聘请了部分退下来的地方政府主要领导和省级部门的厅局中共浙江省委党校学报 年第期参见浙江省人民政府关于全面
20、开展政府职权清理推行权力清单制度的通知,浙政发 号。参见浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知,浙政发 号。参见浙江省机构编制委员会关于开展政府部门职责清理规范行政权力运行工作的通知,浙编 号。长作为咨询顾问,由于他们熟悉政府工作、经验丰富,可以帮助审核把关,强化决策的正当性、合理性和必要性。除此之外,浙江省在清权的内部工作严格执行“三报三审三回”的流程。(三)健全行政问责机制,倡导群众参与监督监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够,浙江的实践是针对权力清单中确认的行政权力,通过建立数字监察系统,实现对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政权力运行平台的全程监督、实时监
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- 权力 清单 制度 建设 中的 公民 参与 基于 浙江 实践 研究 汪玮
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