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1、86 中共贵州省委党校学报 2010 5（ 总 129 期 ） 思想理论双月刊 城管执法的困境与出路 陆 静 （ 中共青岛市委党校 山东 青岛 266071） 摘 要 ： 城管执法面临的困境 ， 是我国社会转型时期诸多矛盾交织凸显的结果 。 它既有体制上 、 制度上的 原因 ， 也有观念上的原因 ， 既有宏观层面的因素 ， 也有微观层面的因素 ， 城管执法走出困境的出路在于坚持改 革 ，不断探索 ： 一是改革体制 ， 理顺关系 ； 二是转变执法理念 和 方 式 ， 以服务型政府的理念推动执法方式向多 元 、 参与和柔性化转变 。 关键词 ： 城管执法 困境 体制 理念 中图分类号 ： D922
2、 文献标识码 ： A 文章编号 ： 1009 5381（ 2010） 05 0086 03 近年来 ， 各地的城管执法都陷入了不同程度的 困 境 当 中 ， 一 方 面 ， 城 管 与 摊 贩 、 群众之间的冲突和 流血事件不断发生 （ 如北京崔英杰事件 、 湖北天门事 件 等 ）， 城管成为千夫所指 ， 甚至还发生了城管被撤 销的极端事件 ； 另一方面 ， 城管执法者们对自身的境 遇 也 十 分 不 满 ， 他 们 要 求 “还 我 生 存 、 还 我 尊 严 ”， 要 求 解 决 长 期 在政府序列被边缘化和低待遇的问 题 （ 如河南济源市城管集体上访事件 ）。 城管部门作为 当前政府管理
3、城市 、 保障城市正常运转的重要执行 者 ， 如何履行好职责 ， 提高依法行政能力值得全社会 深思 。 一 、 当前城管执法面临的困境 “城 管 ”即 “城市管理综合执法 ”部 门 。 “综 合 执 法 ”又称 “相对集中行政处罚权 ”， 即把原来多个行政 执法部门的处罚权集中起来 ， 交给某个专门机构行 使 ， 其目的是要解决 “十几顶大盖帽管着一顶破草 帽 ”的 现 象 ， 也 就 是 多 头 执 法 、 职 责 交 叉 、 重 复 处 罚 、 执法扰民等问题 ， 是我国行政体制改革中的一项重 要举措 。 城管产生的法律依据是 行政处罚法 第十六 条 ：“国务院或者经国务院授权的省 、 自
4、治区 、 直辖市 人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关 的行政处罚权 ， 但限制人身自由的行政处罚权只能 由公安机关行使 。 ”1999 年 国务院关于全面推进依 法行政的决定 开始试点工作 ； 此后的 2000 年国务院 办公厅发布了 关于继续做好相对集中行政处罚试 点工作的通知 、 2002 年国务院又发布了 关于进一 步推进相对集中行政处罚权工作的决定 。 根据以上 三个文件 ，“相对集中行政处罚权 ”的推行 ， 从试点城 市 走 向 全 国 。 目 前 ， 全 国 24 个 省 （ 区 市 ） 相 继 批 准 了 200 多 个 地 方 （ 主要是县级市和县 ） 开展相对集中行
5、 政处罚权工作 。 1各地的执法范围从 4+1 模式到 10+1 模 式 各 不 相 同 ， 大 多 数 地 方 是 7+1 模 式 ， 即 相 对 集 中 了市容环卫 、 规划管理 、 城市园林绿化 、 环境保护 、 市 政公用管理 、 工商行政管理 、 公安交通管理等方面的 行 政 处 罚 权 ， 此 外 ， 还 履 行 法 律 、 法 规 、 规 章 或 者 省 、 作者简介 :陆 静 ， 女 ， 中共青岛市委党校法学部副教授 ， 法学博士 。 市人民政府规定的其他职责 。 当前 ， 全国开展相对集 中处罚权工作的领域除城市管理外 ， 已扩展到文化 、 农业 、 卫生等领域 ， 如上海市
6、在文化领域开展了相对 集中行政处罚权工作 ， 辽宁省在农业领域开展了这 方面的工作 。 城管的出现是改革的需要 。 从理论上讲 ， 它是为 了优化行政权能的配置 ， 提高执法效力和力度而设 置的 ， 有其科学性和必要性 ， 但在实践中却出现了很 多的问题 ， 屡遭非议 。 总结城管面临的困境 ， 主要有 以下几个方面 。 （ 一 ） 体制没有理顺 有 人 说 ： 城 管 “在 中 央 无 部 委 、 省 里 无 厅 局 ”， 纯 属 “地方部队 ”。 正是由于城管在国家层面还没有一 个独立机构当家做主 ， 只能依靠国务院法制办和中 央编办两部门推进 ， 使得各地的城管在执法中力度 有限 、 底
7、气不足 。 在各地 ， 城管的归属也非常混乱 ， 据 说有八种模式 ： 有的挂靠 在 建 设 局 (如 河 南 省 济 源 市 )， 有的挂靠在规划局 (如广东省清远市 )； 也 有 的 城 市成立了城管执法局 ， 但挂在建 设 局 (如 山 东 省 青 岛 市 )等等 ， 情况十分复杂 。 由于缺乏上级对口执法机关 ， 城管在自身设置 和行政执法中都缺少严格规范的监督制约 ： 根据有 关 法 律 ， 省 一 级 政 府 的 厅 、 局等部门的设立 ， 必 须 由 本级政府报请国务院批准 ， 并报全国人大常委会备 案 ， 然而很多地方城管局成立并未经过这一程 序 。 2002 年国务院 17
8、号文对城管的职权划分 、 人员编制 问题做了详细规定 ， 城管队伍作为执法人员 ， 必须是 公务员编制 ， 但是这些都不为地方党委 、 政府所重 视 。 大多数地方的城管属建设局或规划局下设的城 建监察支队或城管执法局 ， 大多是事业编制 ， 不具备 行政执法主体资格 ，有的地方是事业和行政混编 ， 有 的甚至没编制 ， 这既影响了执法的严肃性 ， 也给队伍 建设 、 人员管理 、 工资福利待遇等方面带来诸多难 题 。 城管的体制不顺 、 编制不明确 ， 直接影响到经费 的来源 。 城管部门作为国家的行政执法机构 ， 和其他 中共贵州省委党校学报 2010 5（ 总 129 期 ） 思想理论双
9、月刊 87 执 法 机 构 一 样 ， 一定要由财政全额拨款供养 ， 否 则 ， 他 们 的 行政执法活动就失去了公正和正义的基础 。 按照国家相关立法 ， 行政执法实行 “收支两条线 ”， 其 罚没收入全部上缴 、 行政支出由财政全额拨付 ， 但由 于 经 济 发展水平的差异及领导重视程度的差别 ， 一 些地方城管行政执法的经费往往得不到保障 ， 日常 工作难以开展 ， 一些地方的城管为了生存 ， 维持正常 运 作 ， 不 惜 以 费 代 罚 、 创 收 补 费 、 罚 没 提 成 等 “ 乱 收 费 、 乱 罚 款 ”来 弥 补 经 费 缺 口 ， 影响了城管队伍的形 象 ， 也失去了群众
10、的信任和支持 。 （ 二 ） 作为执法依据的相关制度不规范 、 不科学 如前所述 ， 当前各地的相对集中处罚权范围从 4+1 模式到 10+1 模式各不相同 ， 地方政府在设定中比 较随意 ， 有的把行政处罚权集中得太多 ， 有的又集中 得 太 少 ， 有 的 今 天 集 中 、 明天又分散回原机关等等 ， 这种随意性导致职能划定不科学 ， 为城管公正高效 地执法埋下了隐患 。 有些违法行为需要较高的专业 知 识 判 断 ， 而 城 管 难 以 胜 任 ， 划 归 其 执 法 ， 势 必 引 发 矛盾 。 在上海 ， 城管行使绿化管理方面的行政处罚 ， 但古树名木和绿化建设方面的处罚仍由绿化行
11、政管 理部门行使 ， 因为后者掌握有完整的资料和技术鉴 定人员 ， 由他来认定配套绿化建设是否完成 、 绿化工 程是否符合验收标准是恰当的 。 相反 ， 包括天津市在 内的许多地方 的绿化条例中就没有这种细分 。 2再 如 ， 按照青岛市的相关规定 ， 城管有权对建设施工工 地进行执法 ， 主要看有没有严格按照审批图纸上规 定的进行施工 ， 但城管部门并不掌握建设工程的审 批 图 纸 ， 审 批 部 门 、施工单位也不愿提供 ， 这 就 很 难 把执法行为落到实处 。 再 者 ， 处罚权集中的太多 ， 涉及的领域太广泛 ， 权力太大 ， 执法人员的素质与专业程度难以与之适 应 。 以青岛市为例
12、 ， 城管执法部门涉及到的法律 、 法 规 、 规章依据共约 70 多个 ， 几百款罚则 ， 200 多项违法 行为 ， 有些法律还相互打架或缺乏可操作性 ， 执法难 度可想而之 。 （ 三 ） 执法理念 、 执法方式严重滞后 城管执法的目的是维护城市的秩序 、 卫生 ， 打击 小 摊 贩 、 黑 车 、 破坏市容市貌的行为 ， 处 罚 的 对 象 主 要是城市下岗工人 、 农村到城市谋生的流动人口 。 面 对这些困难群体 ， 不少城管执法人员往往把自己定 位为管理者 ， 习惯于从执法者的立场考虑问题 ， 自觉 不自觉地将行政相对人当作了对立面 。 在他们的头 脑 中 “管 ”字 当 头 ，
13、执 法 就 是 管 理 ， 管 理 就 是 执 法 ； 这 种落后机械的执法理念固然受到了计划经济时代惯 性思维的影响 ， 但城管执法者自身的素质以及城管 体系内部的考核机制也是重要的因素 。 “管 ”字当头的执法理念决定了城管执法方式的 落后 。 众所周知 ， 城管执法长期采用 “堵 ”的方式 ， 行 为粗暴 、态度蛮横 、 方式单一 、 随意性大 ， 结果造成游 商浮贩 、黑车车主等与城管执法人员间冲突不断 ， 双 方 “敌 进 我 退 、 敌 退 我 进 ”， 打 起 游 击 战 争 ， 上 演 了 一 幕幕 “猫捉老鼠 ”的游戏 。 不少地方还屡屡发生暴力 抗法事件 ， 严重破坏了城管
14、执法的形象 、 降低了政府 的公信力 。 据不完全统计 ， 2006 年 ， 北京市城管队员 遭遇暴力抗法 76 起 ， 89 人受伤 。 在广州 ， 仅 2006 年1 5 月份 ， 城管执法遭遇各类暴力抗法事件达 320宗 ， 222 人受伤 。 据说 ， 上海浦东部分城管队员已经开始装备 钢 铁 头 盔 、 防 刺 背 心 、 防割手套和反光背心 ， 力 争 三 年内所有城管队员人手一套 ， 这是继北京 、 广州之 后 ， 第三个 “武装 ”城管的城市 。 3 诚然 ， 要全面认识城管这一社会问题 ， 仅仅关注 城管本身是远远不够的 ， 还应当把它放到当代社会 的大环境中分析考察 ； 实
15、质上 ， 城管执法面临的困 境 ， 正是社会转型时期诸多矛盾交织凸显的结果 。 现 阶段的中国 ， 社会群体严重两极分化 ， 农民在社会发 展中没能得到均等的发展机会 ， 不可避免地要与现 行的社会和经济秩序相冲突 ； 加之社会保障制度等 制度供给的严重不足 、 创业和就业管制过严 ， 大量困 难 群 体 的生存问题得不到解决等等问题的交汇 影 响 ， 使得城管承受了不能承受之重 。 二 、 走出城管执法困境的若干思考 （ 一 ） 理顺城管执法体制 如前所述 ， 城管问题主要是体制不顺导致的自 身的先天不足 、 权力配置不科学导致的低效以及与 相关部门的相互扯皮 ， 城管如何走出困境 ？ 前一
16、段时 间 ，不少人针对城管执法中暴露出来的一系列弊端 ， 提出来要废止或撤销城管 ， 在个别地方 ， 也确实出现 了撤销城管的事例 （ 如河北元氏县城管 ）。 笔者认为 ， 城市管理在当代社会发挥着日趋重要的作用 ， 我们 不能因为城管执法中出现了问题 ， 就因噎废食 ， 因为 城管本来就是改革进程中的产物 ， 它需要一个不断 完善的过程 ，我们应当积极寻求建设性的改革方案 ， 切实发挥城管应有的重要作用 。 应该说 ， 正是城管 “地 方 部 队 ”的 特 点 ， 为各地的改革和探索留下了广 阔的空间 ， 不少地方已经在城管体制方面有了大胆 尝试 。 江苏淮安市的“大城管委 ”模式 、 山东
17、德州市和 江西宜春市的 “大城管局 ”模式都取得了显著成效 。 德州市为解决管理和执法分离 ， 部门之间的交 叉 、 扯 皮 、 影响工作效率的弊端 ， 从 2005 年 开 始 推 行 “大 城 管 局 ”模 式 ， 把所有与城市管理有关的问题都 纳 入 一 家 来 管 理 ， 包 括 环 境 卫 生 、 园 林 绿 化 、 城 市 防 汛 、 市容市貌 、 城市景区 、 供水 、 供气 、 供热等 ， 其最大 的特点是管理 、 执法一体化 。 淮 安 市 则 在 2007 年 开 始 推 行 “大 城 管 委 ”， 成 立 了由市长任主任 、 分管城建的副市长任副主任的城 市管理委员会 ，
18、 下面设立办公室 ， 由城管局局长任办 公室主任 ， 委员会下面相关的区和职能部门的领导 任成员 。 城管委员会涉及到市政 、 园林 、 市容 、 环卫 、 城市交通等部门 。 在两年前 ， 城管只能将摊贩清走 ， 现在由城管委员会来统筹和协调其他部门 ， 处理起 88 中共贵州省委党校学报 2010 5（ 总 129 期 ） 思想理论双月刊 来 可 达 到 “双 赢 ”； 此 外 推 行 “大 城 管 ”使 城 管 委 员 会 有了管理权 ， 可以针对新的问题制定法规制度 ， 如优 先为失业人员 、 零就业家庭和进城农民免费提供由 市 政 府 和企业赞助提供的便民措施和划定的岗位 ， 大大缓
19、和了城管和摊贩的矛盾 。 4据报道 ， 由住房和 城乡建设部立项的 中国城市管理体制及其运行机 制研究 课题组在借鉴这两种模式的基础上 ， 又提出 “大 城 管 ”概 念 ： 成 立 城 市 管 理 委 员 会 ， 由 市 长 任 “一 把 手 ”， 统筹各职能部门 ， 实现城管的管理权和执行 权得统一 。 总之 ， “大城管 ”模式力图使城管部门同时 具有管理权和执法权 ， 实现 “前置管理 ”， 把关注点和 重点从行政处罚上放到管理和服务上 。 5 在 “大 城 管 ”模 式 下 ， 城管执法的地位和力 度 大 大提升 ， 执法的效率明显提高 ， 其人员编制和经费问 题也迎刃而解 。 笔者
20、认为 ， “大城管 ”模式是否是城管 改革的最优模式还值得进一步考察和探讨 ， 因为它 在 一 定 程 度 仍是依赖于地方行政首长的重视和 推 进 ， 但无论如何 ， 仍不失为一个较有成效的模式 。 （ 二 ） 更新城管执法理念 传统行政法中的 “管 理 论 ”， 是 一 种 公 权 力 绝 对 优越的理论 ， 它强调行政机关管理目标的实现 ， 执法 者和行政相对人之间是一种管理和被管理 、 命令和 服从的关系 ； 现代行政法的 “控权论 ”， 以人民主权为 理论基础 ， 行政机关在行政执法过程中以保障人权 为宗旨 ， 其理念也从以往的管理型转变为现代的服 务型 ， 因为政府的存在是为了老百姓
21、谋福利 ， 而不应 是为了面子和政绩 。 为此 ， 城管应多树立保障人权 ， 服务民生的意识 ， 多一些人文关怀 ， 赢得老百姓的信 任 、 理解和配合 ， 力求和谐执法 。 在服务型政府的理念下 ， 城管部门首先要处理 好秩序与民生之间的矛盾 ， 在困难群体的生存权与 秩序等价值之间 ， 生存权应当是第一位的 ， 秩序等等 应当处于第二位 。 即使在维护秩序等所必须的情况 下 ， 也 应 当 遵 循 比 例 原 则 ， 即最小侵害原则 ， 尽 可 能 选择对困难群体的生存权影响较小的方式 、 手段来 执 法 ， 一 味 的 依 靠 强 压 、 暴力的方式执法 ， 是 与 政 府 建立和谐社会
22、的目标背道而驰的 。 （ 三 ） 转变城管执法方式 目前 ， 在中国的城管执法中 ， 主要手段就是暂扣 违法摊贩的财产 。 前述的崔英杰事件中 ， 违章摆摊的 小商贩就是为了抢回被暂扣的三轮车而误杀了执法 人员 ， 以致造成悲剧 。 随着行政执法理念由管制型 、 命令型转变为服 务 型 、 给 付 型 、 指 导 型 ， 行 政 执 法 的 方 式 ， 也 应 由 单 向 、 强 制 向 多 样 、 互 动 、 民 主 、 参 与 的 柔性执法方式转变 ； 从突击式 、 运动式管理向制度 化 、 常 态 型 管 理 转 变 ； 从 劝 说 式 、 驱赶式管理向高违 章成本管理转变 ； 从 大
23、呼 隆 、 粗放式管理向责任制 、 精 细 化 、 数 字 化 的综合管理转变 ； 从 依 靠 收 费 、 罚 款 和 亭 棚 摊 点 经济养管理向财政加大投入保管理 转 变 。 就像大禹治水一样 ， 城管执法应当注重采用疏 导的方式 ， 主动为小摊贩等解决谋生问题 。 多疏导 ， 少严禁 。 有些地方已经开始这方面的探索 。 南京市目 前对马路摊点已经不再一律封杀 。 允许城市化区域 一部分小摊小贩的存在 ， 并设立了 “临时摊点疏导 群 ”2000 多 个 ， 免费或象征性地收取一点费用 ； 对 修 鞋 、 修 车 、 配钥匙等公益性的占道摊点 ， 发 放 了 临 时 占道许可证 ， 允许
24、他们当街经营 。 还有计划地设置一 些露天市场 、 夜市摊群和夏季西瓜等临时销售网点 ， 限 时 、 限 品 、 限 地 段 经 营 ， 满足城市困难群体谋生需 求和群众生活需要 。 6 在北京市崇文区 ， 城 管 部 门 推 行 “城 管 开 放 日 ” 活 动 ， 把 社 会各个层面的人群 ， 诸 如 人 大 代 表 、 市 民 记者 、 普通群众等 ， 请到城管各窗口部门参观工作流 程 ， 听取建议 ， 把精力放到宣 传 、 教育 、 引导等事前 服 务 工 作 中 ； 通 过 推 行 “引 摊 人 室 ”， 即联系有关部门 ， 把流动的无照商贩请人开辟的廉价经营场所 ， 达到 市民与经
25、营者的双赢 。 7 随着城市的发展 ， 城管执法任务只能越来越繁 重 ， 服 务 型 政府应当是有限政府 ， 在 这 个 过 程 中 ， 应 当倡导公众参与和社区自治 ， 还权于民 ， 放松对社会 的过度管制 ， 这也是消除政府管制的弊端 ， 节约行政 成本的有效途径 。 发达国家的城市管理多靠商贩自 治 ，同行互相敦促 ， 保障遵纪守法 、 善待顾客 、 保持环 境 、缴纳税费 ， 值得我们借鉴学习 。 一些地方已经在 社区管理中尝试通过居民投票的方式来决定违章建 筑是否清理等问题 ， 收到了良好的效果 ， 这一方面避 免了执法人员与相对人直接发生冲突 ， 另一方面也 培养了民众的民主意识和
26、公民意识 。 城管问题的最终解决 ， 有赖于社会整体环境的 优化 ， 因此 ， 要加快社会保障及相关配套制度的建 设 ， 促 进 民 生 ， 化 解 矛 盾 ， 推进社会经济的全面和谐 发展 。 注 释 ： 12朱 应 平 .追求行政权能配置最优化的三十 年 J华东政法学院学报 ， 2008(5):121,122-123. 3曾祥华 .城管综合执法 、 公务警察 与 服 务 型 政 府 会 EB/OL.http:/ 2010-05-08. 4杨 章 怀 .多 地 试 水 “ 大 城 管 ” 市 长 任 “ 一 把 手 ” N南方都市报 ， 2009-08-17. 5袁国礼 .住建部征求 “大城管 ”意见 -城市综合 管理概念引入 N京华时报 ， 2009-08-08. 6王殿学 、 张伟峰 、 李子北京马路摊贩生存状况 调 查 EB/OL.http:/ 03/02/content_5791409_1.htm.2008-09-12. 7陈 华 安 .论 “顾 客 导 向 型 ”服务城管的软硬实 力 与 结 合 点 J 上海城市管理职业技术学院学 报 , 2007(6):13. 责任编辑 陈黔珍