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1、老年人权益保障立法梳理 摘要：本文针对75部老年人权益保障各类地方规范，归纳分析了国内老年人权益保障地方立法的立法现状、立法定位、立法框架、立法宗旨与依据、基本原则，以及国内地方规范中的老年人权益保障职责分工。 关键词：老年人权益保障；地方立法；老年人保障 老年人权益当以优化立法为端，故各地纷纷出台老年人权益保障地方规范。本文梳理分析了国内有关老年人权益保障的49部地方性法规、11部政府规章、15部规范性文件。 一、国内老年人权益保障地方立法定位 地方立法机构从贯彻宪法平等权精神、遵循上位法立法宗旨、体现地方特色三方面开展老年人权益保障地方立法工作。该地方立法针对老年弱势群体，具有社会法属性，
2、充分吸收宪法平等权内核，倾斜保护老年群体，推进实质平等。如福建省老年人权益保障条例第23条即规定医疗卫生机构应为老年人提供便利条件、减免费用，地方政府规章、规范性文件规定了各种“老年人优待”内容，强调“倾斜保护”“实质平等”。地方规范亦从老年人权益保障法第一条所定宗旨出发，进一步明确了家庭、社会、政府三方在老年人权益保障方面的责任与义务，如山东、吉林、江西、江苏的老年人权益保障地方立法均设专章系统规定赡养人义务，宁夏、北京地方立法也运用不少条款规定政府职责与社会责任，揭示了地方规范对中央立法宗旨的继承。同时，各地面对老年人权益保障具体问题，依据上位法，因地制宜，如湖南省将每年重阳节所在月规定为
3、该省敬老宣传月，河北省对不同年龄段、经济水平、居住地的老人给予不同优待进而细化了上位法有关高龄津贴的规定。 二、国内老年人权益保障地方立法整体框架 国内老年人权益保障地方法规的立法框架主要有三种：第一，无章节划分。该类共有20部法规，如合肥市居家养老服务条例将所有条款一一罗列，不进行分类；第二，进行章节划分，以总则为首、附则为末，条款按老年人权益保障法章节名来分类，或在此基础上删减或合并各章节内容，形成数个章节，北京市居家养老服务条例等18部地方法规属此情形；第三种，同样划分章节并有总则与附则，但其章节结构为地方自创。此类有威海市居民养老服务保障条例浙江省社会养老服务促进条例等11部。由此，近
4、60%老年人权益保障地方法规有完整体系，其中超三分之一法规具有创新型构架。老年人权益保障地方政府规章除沈阳市老年人权益保障办法有明确划分章节外，其余10部均未划分章节。老年人权益保障地方政府规范性文件多按文件所涉事项分章归类，一般包含实施意义、落实政策、优待证相关管理事项、老年人权益保障基本原则、各级政府与部门职责等。 三、国内老年人权益保障地方立法宗旨与依据 主要有三类模式。第一类，最普遍，与老年人权益保障法立法宗旨相一致，即保障老年人合法权益、发展老龄事业、弘扬美德，在此基础上，一些地方法规增加了具体的立法宗旨，如江西省增加了“积极应对人口老龄化，促进社会和谐发展”这一宗旨；第二类，专门性
5、宗旨，诸如养老服务条例、居家养老条例、养老机构条例的立法宗旨均有专项性，一般包含权益保障、促进相关事业发展及满足需求三方面，如无锡市养老机构条例即是“为了规范养老机构运营和管理，保障入住老年人和养老机构的合法权益，促进养老事业健康发展”；第三类，规定立法宗旨即为贯彻实施上位法，如青岛市老年人权益保障地方规范即是“为实施中华人民共和国老年人权益保障法制定本规定”。 四、国内老年人权益保障地方立法的基本原则 不同地方老年人权益保障规范所采用原则不尽一致，具有代表性或特色的有以下几种：第一，政府主导原则。老年人权益保障地方性法规普遍规定政府主导原则，明确政府的主导地位。各政府制定规划计划，统筹分配工
6、作，指导具体工作，总结工作经验，面向老龄化现状，推进老龄事业建设，促进老年人产业与老龄教育事业发展，制定老龄服务机构、老龄服务业规章制度，积极开展弘扬尊老美德工作等，如吉林省老年人权益保障条例第7条即有此规定；第二，社会参与原则。老年人作为社会成员，曾为社会贡献力量，理应获得社会倾向性保护与扶持。老年人权益涉及方方面面，单靠家庭、社区、政府，往往力不从心，只有调动全社会积极参与，方能全面保障老年人权益，如河北省居家养老服务条例第13条第3款规定“鼓励社会力量投资老年服务业和开发老年产业”；第三，其他原则。各老年人权益保障地方立法中还规定了全民行动、全民关怀、市场运作、统筹发展、保障基本、适度普
7、惠、自愿选择、普遍惠及等原则；地方政府规章及规范性文件还规定公平、统一、规范、满足老年人物质文化需求、保障老年人共享发展成果、坚持法律约束和道德规范、坚持统筹兼顾、分类指导、属地管理、重视老年人价值、发挥老年人作用、引导老年人自立自强、积极向上、坚持贴近基层、贴近群众等原则。丰富的老年人权益保障地方立法原则体现各地特色需求，诠释了各地立法对老年人权益的尊重。 五、国内地方规范中的老年人权益保障职责分工 1.各级政府老年人权益保障职责分工老年人权益保障地方性法规的政府职责部分，集中规定在总则。内容相近，规定各级政府处于领导地位，制定辖区内相关工作发展规划，做好财政工作的配合，统筹协调各主体、机构
8、分工协作，严格监督管理相关工作之落实。海南、宁夏、黑龙江、北京、内蒙、浙江、江苏、山东、陕西等省市均规定政府职责为：将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划、制定专项规划和年度计划、老龄事业经费纳入财政预算、建立稳定经费保障机制、老龄工作协调机制、表彰老年人权益保护，老龄工作开展，老龄事业发展成绩显著单位或个人。江苏省还创新规定，地方各级政府应将老年人权益保障工作列入经济社会发展和精神文明建设年度考核内容。而各级政府之间并无特别明确的工作划分，一些地方明确了县级以上政府与乡政府、街道办的职责，如宁夏即规定：“乡（镇）政府、街道办事处负责本区域内的养老服务工作，指导村（居）民委员会和其他社会组织开展
9、养老服务。”2.相关部门老年人权益保障职责分工地方法规明确了相关部门在老年人权益保障工作中的分工。第一，各级民政部门主要为养老服务业业务指导、行业规范、综合协调和监督管理；第二，发展改革、财政、住房城乡建设、卫生计生、税务等部门一般多被规定为按各职责，做好养老服务相关工作；将老年事业发展状况纳入调查统计项目，定期相关信息；各部门要协调配合；第三，各级老龄工作机构负责老年人权益保障工作，并组织实施条例；维护、保障老年人权益工作；协调各部门工作；调查研究老龄事业发展重大问题，协调解决综合性问题，监督、检查有关法律、法规实施；负责具体日常性事务，指导、协调、督促、检查老年人权益保障工作。3.相关社会
10、组织老年人权益保障职责分工地方规范中社会组织的老年人权益保障职责做出了相应规定。对工会等人民团体的老年人权益保障职责规定笼统；基层群众自治组织和基层老年群众组织的职责为反映老年人需求、维护权益并热心服务；青少年组织、家庭、学校、幼儿园应当对青少年和儿童进行敬老、养老、助老的道德教育及维护老年人合法权益的法制教育。4.相关群体老年人权益保障职责分工国内老年人权益保障地方法规中的社会群体还包括家庭内部群体（主要是家庭成员）与家庭外部群体（如新闻媒体）。新闻媒体作为宣传媒介，其职责集中在加强敬老、养老、助老等公益性宣传，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚；家庭成员作为密切接触老年人之群体，负担大量
11、强制性义务，应当尊重、关心、照料老年人。此外，“全社会”一词也被上海、北京、内蒙古等地方规范作为行为主体，如上海市条例在总则中即规定“全社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。” 六、国内老年人权益保障地方立法的具体内容 国内老年人权益保障地方规范主要涉及“家庭赡养与扶养”（赡养人一般性给付义务、赡养人其他作为义务、赡养人不作为义务、赡养协议与遗赠抚养协议等），“老年人社会保障”（基本养老保险制度、医疗保险制度、对特殊老年人之扶助、其他社会保障制度等），“老年人权益保障社会服务”（养老服务体系建设、老年人社会优待制
12、度（医疗服务优待、文化休闲与出行优待、优待证规定、外来老年人优待政策、社会义务承担之优待），“老年人权益保障地方性宜居环境”（公共场所设置老年人休息座椅、养老机构与老年人活动场所的安全辅具、老年人居住建筑设计标准、无障碍设施改造等），“老年人参与社会发展”（老年人发表意见与建议制度、推进老年教育事业建设、开展老年文体娱乐活动等），“老年人诉权保障”，“老年人权益保障方面的违法责任”等具体制度，限于篇幅，不再一一展开分析。 作者:唐先锋 尚宣佑 单位:浙江万里学院 第8页 共8页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页