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1、 近近3030年年来，危机管理和灾害管理的工年年来，危机管理和灾害管理的工作思路和方法在不断的进步，很多耳熟能详作思路和方法在不断的进步，很多耳熟能详的名词反映了这个变化，如民防、应急救援、的名词反映了这个变化，如民防、应急救援、灾害响应、人道救援、应急管理、减灾和防灾害响应、人道救援、应急管理、减灾和防灾、风险竹耶等灾、风险竹耶等(1SDR(1SDR，2004)2004)。尤其是在。尤其是在20052005年，由联合国主持召开的世界减灾大会年，由联合国主持召开的世界减灾大会在日本兵库县神户市举行。会议就加强在日本兵库县神户市举行。会议就加强2121世世纪的全球减灾活动、力争在世界范围内减少纪
2、的全球减灾活动、力争在世界范围内减少灾害造成的损失等达成共识，着重强调了要灾害造成的损失等达成共识，着重强调了要识别、评价和监控灾难风险，加强预警以及识别、评价和监控灾难风险，加强预警以及要降低潜在的风险因素。要降低潜在的风险因素。 过去灾害管理工作的重点是危机管理，过去灾害管理工作的重点是危机管理，强调灾后的救济和恢复，轻视灾前的预防和强调灾后的救济和恢复，轻视灾前的预防和准备，即重救轻防，很少降低灾害风险。随准备，即重救轻防，很少降低灾害风险。随着灾害在全球造成的损失与危害越来越大，着灾害在全球造成的损失与危害越来越大，人们的注意力越来越转向降低灾害风险方面，人们的注意力越来越转向降低灾害
3、风险方面，即通过采取各种减灾行动以及改善运行能力即通过采取各种减灾行动以及改善运行能力的计划来降低灾害事件的风险，对灾害进行的计划来降低灾害事件的风险，对灾害进行风险管理。风险管理。 风险管理是指采用科学、系统、规范的办法，风险管理是指采用科学、系统、规范的办法，对风险进行识别、处理的过程，以最低的成本实现对风险进行识别、处理的过程，以最低的成本实现最大的安全保障或最大可能地减少损失的科学管理最大的安全保障或最大可能地减少损失的科学管理方法。对于灾害管理，预防与控制是成本最低、最方法。对于灾害管理，预防与控制是成本最低、最简便的方法。灾害风险管理正是基于这个道理提出简便的方法。灾害风险管理正是
4、基于这个道理提出的。风险管理强调的是在灾害发生前着手进行准备、的。风险管理强调的是在灾害发生前着手进行准备、预测、减轻和早期警报工作，对可能出现的灾害进预测、减轻和早期警报工作，对可能出现的灾害进行预先处理，将许多可能发生的灾害消灭在萌芽或行预先处理，将许多可能发生的灾害消灭在萌芽或成长的状态，尽量减少灾害出现的概率。而对于无成长的状态，尽量减少灾害出现的概率。而对于无法避免的灾害，能预先提出控制措施，当灾害出现法避免的灾害，能预先提出控制措施，当灾害出现的时候，有充分的准备来处理灾害，以减轻损失。的时候，有充分的准备来处理灾害，以减轻损失。 在国际上，已由联合国、美国、瑞士、日本、在国际上，
5、已由联合国、美国、瑞士、日本、德国、澳大利亚等多个政府和非政府组织提出了风德国、澳大利亚等多个政府和非政府组织提出了风格各异的风险管理理论。我国也十分重视自然灾害格各异的风险管理理论。我国也十分重视自然灾害风险评估和管理研究，开展了许多有益的探索工作，风险评估和管理研究，开展了许多有益的探索工作，同时国内外交流也在不断加强。同时国内外交流也在不断加强。20062006年年底，由我年年底，由我国政府和联合国开发计划署合作开展的灾害风险管国政府和联合国开发计划署合作开展的灾害风险管理项目正式启动，该项目包括开展灾害风险管理的理项目正式启动，该项目包括开展灾害风险管理的协调、评估与政策制定，项目将依
6、托国家减灾委员协调、评估与政策制定，项目将依托国家减灾委员会，加强有关灾害管理部门间的协调与合作，促进会，加强有关灾害管理部门间的协调与合作，促进减灾政策方针纳入经济社会发展的总体框架；加强减灾政策方针纳入经济社会发展的总体框架；加强国家的灾害风险管理能力建设，充分发挥灾害信息国家的灾害风险管理能力建设，充分发挥灾害信息营理在防灾、备灾和救灾工作中的重要作用，提高营理在防灾、备灾和救灾工作中的重要作用，提高国家计划实施能力与信息管理能力；加强地方综合国家计划实施能力与信息管理能力；加强地方综合减灾能力。减灾能力。第一节第一节 灾害风险概念辨识灾害风险概念辨识一、风险的概念一、风险的概念 风险是
7、自然灾害研究中最基本的概念之一，风险是自然灾害研究中最基本的概念之一，也是定义最多的一个概念，不同的国际组织、也是定义最多的一个概念，不同的国际组织、学者对于风险都有各自的观点，但是总的来说，学者对于风险都有各自的观点，但是总的来说，根据各种定义的内涵，学术界关于风险的概念根据各种定义的内涵，学术界关于风险的概念分为以下几个大类：分为以下几个大类：定义定义1 1：风险预期的人员伤亡，损害或者损失：风险预期的人员伤亡，损害或者损失 该定义中，风险被认为是可能由致灾因子该定义中，风险被认为是可能由致灾因子导致的预期损失导致的预期损失( (死亡、伤害、财产等死亡、伤害、财产等) )价值。价值。灾害风
8、险可以被视作一个关于致灾因子、暴露灾害风险可以被视作一个关于致灾因子、暴露度以及脆弱性的函数，即灾害风险度以及脆弱性的函数，即灾害风险f(f(致灾因致灾因子，暴露度，脆弱性子，暴露度，脆弱性) )。定义定义2 2：风险损坏或损失的概率可能：风险损坏或损失的概率可能/ /机会机会 这类定义将风险看作是有害后果的发生可能性，这类定义将风险看作是有害后果的发生可能性，或者预期损失或者预期损失( (死亡、受伤、财产、生计、经济活死亡、受伤、财产、生计、经济活动中断或环境破坏动中断或环境破坏) )是自然或人为灾害与脆弱性交是自然或人为灾害与脆弱性交互作用的产物。风险可以定义为给定的一系列特定互作用的产物
9、。风险可以定义为给定的一系列特定级别灾害造成特定损失的可能性，或更正式地说概级别灾害造成特定损失的可能性，或更正式地说概率。处于包括人口构成、社区、建筑环境、自然环率。处于包括人口构成、社区、建筑环境、自然环境、经济活动和服务等风险组成中的要素，在给定境、经济活动和服务等风险组成中的要素，在给定的区域中受到灾害的威胁。用公式表达为风险致的区域中受到灾害的威胁。用公式表达为风险致灾因子灾因子脆弱性。有些学科还引入暴露度的概念来脆弱性。有些学科还引入暴露度的概念来表达物理方面的脆弱性。除了表达物理伤害的可能表达物理方面的脆弱性。除了表达物理伤害的可能性，重要的是认识到风险是在社会系统中固有的，性，
10、重要的是认识到风险是在社会系统中固有的，需要考虑风险发生的社会背景，以及人们并不一定需要考虑风险发生的社会背景，以及人们并不一定对风险及其影响有相同的看法。对风险及其影响有相同的看法。定义定义3 3：风险后果和可能性的综合量算值，：风险后果和可能性的综合量算值，或表达，或者是其乘积或表达，或者是其乘积 这里指的是一个指定灾种发生的频度或这里指的是一个指定灾种发生的频度或可能性和出现的结果的严重程度的集合体。可能性和出现的结果的严重程度的集合体。更确切地说是，风险被定义成有害结果的可更确切地说是，风险被定义成有害结果的可能性或者预期损失能性或者预期损失( (比如生命、人们受到伤害、比如生命、人们
11、受到伤害、财产损失、谋生方式改变、经济活动受扰乱财产损失、谋生方式改变、经济活动受扰乱或环境被破坏等或环境被破坏等) )，从自然灾难和人为灾难之，从自然灾难和人为灾难之间的相互作用中得出结果。间的相互作用中得出结果。定义定义4 4：风险事件或者致灾因子或者威胁：风险事件或者致灾因子或者威胁 在这条定义中，风险和致灾因子被视为在这条定义中，风险和致灾因子被视为同义。同义。“风险被认为是由已知或者未知的事风险被认为是由已知或者未知的事件概率分布。这些事件的性质是由他们自身件概率分布。这些事件的性质是由他们自身的数量的数量( (包括规格和范围包括规格和范围) )，频率和持久，以，频率和持久，以及历史
12、所形成的及历史所形成的”。定义定义5 5：风险不确定性：风险不确定性定义定义6 6：风险其他：风险其他( (比如：知识，条件，暴比如：知识，条件，暴露露) ) 该定义认为风险有三个组成要素该定义认为风险有三个组成要素损损失量、损失机会以及损失曝露。失量、损失机会以及损失曝露。 在上述在上述6 6种定义中，定义种定义中，定义1 1将风险定义为将风险定义为可能的损失；定义可能的损失；定义2 2将风险定义为损失的概率；将风险定义为损失的概率；定义定义3 3将风险定义为一种抽象的损失和概率的将风险定义为一种抽象的损失和概率的集合；定义集合；定义4 4将风险定义为事件和威胁；定义将风险定义为事件和威胁；
13、定义5 5将风险定义为不确定性；定义将风险定义为不确定性；定义6 6将风险定义将风险定义为其他，如知识、条件、暴露等。这些定义为其他，如知识、条件、暴露等。这些定义都指出了事件发生的不利因素，如损失、损都指出了事件发生的不利因素，如损失、损失的概率、不确定性等，有的还指出了风险失的概率、不确定性等，有的还指出了风险发生的实质，如暴露的损失。这些定义各有发生的实质，如暴露的损失。这些定义各有特色，根据不同的学科和专业，被不同的国特色，根据不同的学科和专业，被不同的国际机构所采用。际机构所采用。 人们对于某件事情存在风险的理解主要包括三个方人们对于某件事情存在风险的理解主要包括三个方面，在给定时间
14、内有可能发生什么样的事情、发生的面，在给定时间内有可能发生什么样的事情、发生的可能性有多大、会产生什么样的后果。例如，根据历可能性有多大、会产生什么样的后果。例如，根据历史经验、统计方法分析或根据获得的知识和直觉，某史经验、统计方法分析或根据获得的知识和直觉，某地近期地近期( (给定时期内给定时期内) )有发生地震的风险，包括三个方有发生地震的风险，包括三个方面的理解：地震的强度、不同强度下发生的概率以及面的理解：地震的强度、不同强度下发生的概率以及不同强度下发生地震后给当地生命财产造成的损失。不同强度下发生地震后给当地生命财产造成的损失。所以，风险是指由潜在的致灾因子或极端事件造成的所以，风
15、险是指由潜在的致灾因子或极端事件造成的负面影响或损失，它可以由两个基本要素来定义：负负面影响或损失，它可以由两个基本要素来定义：负面后果极其发生的可能性。面后果极其发生的可能性。 对某类灾害风险的描述，必须从时间场景、发生对某类灾害风险的描述，必须从时间场景、发生概率或可能性以及造成的负面后果三个方面进行描述，概率或可能性以及造成的负面后果三个方面进行描述，即：即： Risk = SRisk = iN iN式中式中S Si i为风险场景，为风险场景，P Pi i为场景发生的概率；为场景发生的概率；C Ci i为损失为损失或导致的负面后果；或导致的负面后果；N N为事件场景集。为事件场景集。对于
16、风险的理解对于风险的理解1、灾害灾害 灾害指的是有时一个社区或社会功能被严重打灾害指的是有时一个社区或社会功能被严重打乱，涉及广泛的人员、物资、经济或环境的损失和乱，涉及广泛的人员、物资、经济或环境的损失和影响，且超出受到影响的社区或社会自身的应对能影响，且超出受到影响的社区或社会自身的应对能力。力。 灾害通常被表述为下列情况的结合：暴露于某灾害通常被表述为下列情况的结合：暴露于某种致灾因子，现存的脆弱状况，以及减轻或应对潜种致灾因子，现存的脆弱状况，以及减轻或应对潜在负面后果的能力或措施不足。灾害影响可以包括在负面后果的能力或措施不足。灾害影响可以包括生命的丧失、伤病，以及其他对人的身体、精
17、神和生命的丧失、伤病，以及其他对人的身体、精神和社会福利的负面影响，还包括财物的损坏、资产的社会福利的负面影响，还包括财物的损坏、资产的损毁、服务功能的丧失、社会和经济被搞乱及环境损毁、服务功能的丧失、社会和经济被搞乱及环境的退化的退化二、灾害二、灾害(Disaster)与致灾因子与致灾因子(Hazard)2 2、致灾因子、致灾因子 与灾害联系最紧密的词是致灾因子，它是一种危险的现象、与灾害联系最紧密的词是致灾因子，它是一种危险的现象、物质、人的活动或局面，它们可能造成人员伤亡，或对健康产物质、人的活动或局面，它们可能造成人员伤亡，或对健康产生影响、造成财产损失、生计和服务设施丧失、社会和经济
18、被生影响、造成财产损失、生计和服务设施丧失、社会和经济被搞乱，或环境损坏。搞乱，或环境损坏。 致灾因子起源于不同的地质、气象、水文、海洋、生物和致灾因子起源于不同的地质、气象、水文、海洋、生物和技术，以及它们的共同作用。在专业领域内，依据致灾因子在技术，以及它们的共同作用。在专业领域内，依据致灾因子在不同地区可能的发生频率和不同强度来量化地描述它们，如同不同地区可能的发生频率和不同强度来量化地描述它们，如同根据历史数据或由科学分析来确定它们一样。致灾因子可分为：根据历史数据或由科学分析来确定它们一样。致灾因子可分为：自然致灾因子、社会自然致灾因子和技术致灾因子。自然致灾自然致灾因子、社会自然致
19、灾因子和技术致灾因子。自然致灾因子又可分为生物致灾因子、地质致灾因子、水文气象致灾因因子又可分为生物致灾因子、地质致灾因子、水文气象致灾因子。子。 了解灾害与致灾因子的区别是非常重要的。灾害的发生是了解灾害与致灾因子的区别是非常重要的。灾害的发生是由于致灾因子作用于人类社会由于致灾因子作用于人类社会( (经常被定义为超过人类社会承经常被定义为超过人类社会承受能力的事件受能力的事件) )。换句话说，灾害的影响取决于人类社会对于。换句话说，灾害的影响取决于人类社会对于致灾因子的脆弱性。致灾因子的脆弱性。三、灾害风险三、灾害风险 灾害风险是指潜在的生命、健康状况、生计、灾害风险是指潜在的生命、健康状
20、况、生计、资产和服务系统的灾害损失，它们可能会在未来某资产和服务系统的灾害损失，它们可能会在未来某个时间段里、在某个特定的社区或社会发生。灾害个时间段里、在某个特定的社区或社会发生。灾害风险定义反映了灾害是风险因素不断出现的结果。风险定义反映了灾害是风险因素不断出现的结果。灾害风险是由不同种类的潜在损失构成的，通常很灾害风险是由不同种类的潜在损失构成的，通常很难被量化。无论如何，运用人类对现存致灾因子、难被量化。无论如何，运用人类对现存致灾因子、人口结构和社会经济发展的知识，至少可以在一个人口结构和社会经济发展的知识，至少可以在一个宽泛的定义下评估和图示灾害风险。宽泛的定义下评估和图示灾害风险
21、。 自然灾害风险的形成包括致灾因子、暴露和脆自然灾害风险的形成包括致灾因子、暴露和脆弱性三个要素。自然灾害如地震、台风等，由于其弱性三个要素。自然灾害如地震、台风等，由于其影响范围广、强度大，人类难以对其施加影响或控影响范围广、强度大，人类难以对其施加影响或控制，但人们可以在灾害风险分析的基础上，采取有制，但人们可以在灾害风险分析的基础上，采取有效措施，通过风险管理来降低暴露程度和脆弱性，效措施，通过风险管理来降低暴露程度和脆弱性，从而达到减灾的目的。从而达到减灾的目的。自然灾害风险三要素自然灾害风险三要素四、灾害风险管理与应急管理四、灾害风险管理与应急管理 1 1、应急管理、应急管理 应急管
22、理是对资源和责任的组织和管理，针对应急管理是对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段。危机或突发事件是一种危险情况，需要立复阶段。危机或突发事件是一种危险情况，需要立即采取行动。有效的紧急行动可以避免一个事件上即采取行动。有效的紧急行动可以避免一个事件上升为一场灾难。应急管理要有计划和机构安排，以升为一场灾难。应急管理要有计划和机构安排，以利于取得和指导政府、非政府、志愿和私营机构的利于取得和指导政府、非政府、志愿和私营机构的努力，使其以综合和协调方式应对突发事件的整个努力，使其以综合和协调方式应对突发事件的整
23、个局面。局面。“灾害管理灾害管理”、“危机管理危机管理有时也会替有时也会替代应急管理的使用。代应急管理的使用。 有些机构和政府在表述时将灾害风险管理作为有些机构和政府在表述时将灾害风险管理作为灾害管理的一部分，认为灾害管理包括了灾前预防灾害管理的一部分，认为灾害管理包括了灾前预防( (风险管理风险管理) )、灾时救援和灾后重建。、灾时救援和灾后重建。2 2、灾害风险管理、灾害风险管理 灾害风险管理是指一个系统过程，即通灾害风险管理是指一个系统过程，即通过动用行政命令、机构组织、工作技能和能过动用行政命令、机构组织、工作技能和能力来实施战略、政策等，以减轻由致灾因子力来实施战略、政策等，以减轻由
24、致灾因子带来的不利影响和可能发生的灾害。这个定带来的不利影响和可能发生的灾害。这个定义是更为普及的义是更为普及的“风险管理风险管理”定义的延伸，定义的延伸，针对与灾害风险相关的问题。灾害风险管理针对与灾害风险相关的问题。灾害风险管理的目的是通过防灾、减灾和备灾活动和措施，的目的是通过防灾、减灾和备灾活动和措施，来避免、减轻或者转移致灾因子带来的不利来避免、减轻或者转移致灾因子带来的不利影响影响 灾难的发生过程灾难的发生过程3、灾害风险管理与应急管理的差异灾害风险管理与应急管理的差异 风险管理是应急管理的强大动力和基础，风险管理是应急管理的强大动力和基础，它是一种更主动、更积极、更前沿的管理手它
25、是一种更主动、更积极、更前沿的管理手段，是一项具有基础性、超前性、综合性的段，是一项具有基础性、超前性、综合性的基础工作。除了在管理的方法、依据和决策基础工作。除了在管理的方法、依据和决策等方面灾害危机管理和灾害风险管理存在着等方面灾害危机管理和灾害风险管理存在着本质差异外，在管理过程上也存在明显的差本质差异外，在管理过程上也存在明显的差异。灾害危机管理集中于灾害临近或已发生异。灾害危机管理集中于灾害临近或已发生时的管理，而灾害风险管理则贯穿于灾害发时的管理，而灾害风险管理则贯穿于灾害发生发展的全过程，倡导灾前的准备，并要使生发展的全过程，倡导灾前的准备，并要使之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大
26、循环进之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。程中。 风险管理要求重视并做好日常的应急准备、预风险管理要求重视并做好日常的应急准备、预备和预警等基础性工作，通过提高政府的突发公共备和预警等基础性工作，通过提高政府的突发公共事件预警和防范能力，充分实现日常预防与应急处事件预警和防范能力，充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合，从而在更置、常态管理与非常态管理的有机结合，从而在更基础的层面，更全面积极主动地推进应急管理工作。基础的层面，更全面积极主动地推进应急管理工作。风险管理与应急管理在管理的对象、目标、手段、风险管理与应急管理在管理的对象、目标、手段、结果等方面都不尽相
27、同。风险管理主要以尚未爆发结果等方面都不尽相同。风险管理主要以尚未爆发成为突发公共事件的成为突发公共事件的“风险风险”为对象，旨在避免或为对象，旨在避免或减少风险发展演变为突发公共事件的机会，它包括减少风险发展演变为突发公共事件的机会，它包括灾害前、灾难中和灾后的各个阶段，侧重预防为主、灾害前、灾难中和灾后的各个阶段，侧重预防为主、标本兼治，从根源上避免或减少灾害的发生，因而标本兼治，从根源上避免或减少灾害的发生，因而是一种真正积极主动的全过程管理。是一种真正积极主动的全过程管理。五、暴露五、暴露 暴露是指指人员、财物、系统或其他东指人员、财物、系统或其他东西处在危险地区，因此可能受到损害。可
28、以西处在危险地区，因此可能受到损害。可以用来衡量暴露程度的有：某个地区有多少人用来衡量暴露程度的有：某个地区有多少人或多少类资产，并结合暴露在某种致灾因子或多少类资产，并结合暴露在某种致灾因子下物体的脆弱性，来估算所关注地区与该致下物体的脆弱性，来估算所关注地区与该致灾因子相关的风险数值。灾因子相关的风险数值。六、风险评估六、风险评估 风险评估指一种指一种确认确认风险性质和范围的方法，风险性质和范围的方法，即通过分析潜在致灾因子和评价现存脆弱条件，以即通过分析潜在致灾因子和评价现存脆弱条件，以及它们结合时可能对暴露的人员、财产、服务设施、及它们结合时可能对暴露的人员、财产、服务设施、生计，以及
29、它们依存的环境造成的损害。生计，以及它们依存的环境造成的损害。 风险评估与其相连的风险制图涵盖：对致灾因风险评估与其相连的风险制图涵盖：对致灾因子的特点进行研究，包括它们的位置、强度、发生子的特点进行研究，包括它们的位置、强度、发生频率和概率；分析暴露程度和脆弱性，包括现实社频率和概率；分析暴露程度和脆弱性，包括现实社会、健康、经济和环境的各个方面；评价应对潜在会、健康、经济和环境的各个方面；评价应对潜在危害场景时能力的效果，不论能力是常用的，还是危害场景时能力的效果，不论能力是常用的，还是备用的。这些活动有时被称为风险分析过程。备用的。这些活动有时被称为风险分析过程。第二节第二节 风险管理概
30、述风险管理概述一、风险管理的背景一、风险管理的背景 人类对风险事件的认识最初来自对相关不利事件的观察。人类对风险事件的认识最初来自对相关不利事件的观察。例如，认识某类结构的建筑物是否抗震，来自对该类结构震例如，认识某类结构的建筑物是否抗震，来自对该类结构震后的观察；认识某地水灾风险，来自该地水灾记录。这种依后的观察；认识某地水灾风险，来自该地水灾记录。这种依观察外表法观察外表法进行的风险评价，方法论上相对比较简单，类似进行的风险评价，方法论上相对比较简单，类似于我们评价某产品的质量好或不好。于我们评价某产品的质量好或不好。 随着人们对风险系统有所认识，人们提出了从不确定的随着人们对风险系统有所
31、认识，人们提出了从不确定的风险源，到不确定的灾难程度的风险源，到不确定的灾难程度的推导法推导法，这就是风险分析。，这就是风险分析。风险分析类似于我们分析某产品的质量为什么好或为什么不风险分析类似于我们分析某产品的质量为什么好或为什么不好，只不过风险分析与不确定性联系较多。评价偏重于结果，好，只不过风险分析与不确定性联系较多。评价偏重于结果，分析偏重于原因、过程。评价可以通过观察外表或对有关参分析偏重于原因、过程。评价可以通过观察外表或对有关参数进行测试来完成，也可通过分析有关原因、过程，推导出数进行测试来完成，也可通过分析有关原因、过程，推导出结果。因此，在现代风险理论中，风险评价与风险分析一
32、般结果。因此，在现代风险理论中，风险评价与风险分析一般不作严格区分。不作严格区分。 为赢得战争进行的谋划、为防止家中财物丢失而加固门窗、重要工业设施不建在洪水多发区等，这些均是人类风险管理的本能。风险管理，是为规避风险而进行的管理行为。为了使风险管理卓有成效，相应的管理措施一定要有针对性。于是，对管理对象涉及的风险进行分析和评价成为必然。因此，在现代风险理论中，风险管理常常包括风险评价任务。 进入21世纪以来，接连发生的印度洋海啸、美国卡特里那飓风、孟加拉强热带风暴、汶川地震、缅甸风暴等一系列自然巨灾及其给人类生命和财产造成的巨大损失，使人们明显意识到：在现代科技和经济快速发展的当今社会，一方
33、面随着人类活动对自然界的干扰影响日益加大，各种潜在的和现实的灾害风险对人类的威胁正变得日益复杂和难以预料；另一方面传统的、单一学科的灾害风险管理方式，再也无法有效地应对人类面临的日益复杂的自然灾害风险，人们要有效地减轻和控制灾害风险，就必须采用更加综合的和多学科的方式来应对各种自然巨灾。对综合风险管理，有两种不同的狭义解释：综合管理是对各种风险统一进行管理；协调各种资源和力量对某种风险进行管理。前者注重研究不同风险的相关性，重视不同灾种的叠合作用；后者注重研究某种风险涉及的方方面面。 风险评价风险评价( (通过观察外表或风险分析完成通过观察外表或风险分析完成) )须充分回答：须充分回答：什么可
34、能出问题；问题可能有多严重；问题能导致什什么可能出问题；问题可能有多严重；问题能导致什么坏影响；可能性有多大。通常用么坏影响；可能性有多大。通常用“概率概率”在数量上表示在数量上表示“可能性可能性”。风险评价的重点是。风险评价的重点是“计算计算”不利事件可能发生不利事件可能发生的概率。的概率。风险管理须回答：要进行什么样的风险评价；怎么才能风险管理须回答：要进行什么样的风险评价；怎么才能减轻不利事件的影响；怎么才能减小不利事件发生的可能减轻不利事件的影响；怎么才能减小不利事件发生的可能性；在风险管理选项中，涉及什么平衡点；最好的选项性；在风险管理选项中，涉及什么平衡点；最好的选项是什么。风险管
35、理的重点是是什么。风险管理的重点是“管理管理”。 综合风险管理是一种构架综合风险管理是一种构架(framework)(framework)，其功能是：，其功能是：为提升风险管理中的合作效率提供保障；致力组成对风险为提升风险管理中的合作效率提供保障；致力组成对风险保持警觉的工作团队和营造一个环境，以利于风险科学和技保持警觉的工作团队和营造一个环境，以利于风险科学和技术的创新，并负责分担风险，同时还要确保相关行动的合法术的创新，并负责分担风险，同时还要确保相关行动的合法性，以保护公众利益、维护公共信任、确保恪尽职守；针性，以保护公众利益、维护公共信任、确保恪尽职守；针对不同部门和要求，指定一系列能
36、实施或适应的风险管理业对不同部门和要求，指定一系列能实施或适应的风险管理业务。务。 显然，风险评价重在表达风险，主要工作是计算；风险显然，风险评价重在表达风险，主要工作是计算；风险管理重在减少损失，主要工作是管理；综合风险管理重在提管理重在减少损失，主要工作是管理；综合风险管理重在提高有效减少损失的可能性，主要工作是建立和维护良好的风高有效减少损失的可能性，主要工作是建立和维护良好的风险管理环境。险管理环境。 二、灾害风险管理框架二、灾害风险管理框架 综合自然灾难风险管理是指人们对可能遇到的综合自然灾难风险管理是指人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并在此各种自然灾害风险进行
37、识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过全过工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过全过程的灾难管理，提升政府和社会灾难管理和防灾减程的灾难管理，提升政府和社会灾难管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、响应、减轻各种自然灾灾的能力，以有效地预防、响应、减轻各种自然灾难，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，难，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。实现社会的正常运转和可持续发展。 2020世纪末，随着风险理念在灾害管理中的不断世纪末，随着风险理念
38、在灾害管理中的不断深化和应用，一些国际性组织和企业相继形成了各深化和应用，一些国际性组织和企业相继形成了各具特色的灾难风险管理框架，其中主流的包括国际具特色的灾难风险管理框架，其中主流的包括国际风险管理理事会风险管理理事会(IRGC)(IRGC)、澳大利亚应急管理局、澳大利亚应急管理局(EMA)(EMA)、亚洲减灾中心、亚洲减灾中心(ADRC)(ADRC)和德国技术合作公司和德国技术合作公司(GTZ)(GTZ)的灾难风险管理框架。的灾难风险管理框架。( (一一)IRGC)IRGC的风险管理框架的风险管理框架 IRGCIRGC认为风险管理的目标是如何用最小成本的投入，实现最大化的减灾认为风险管理
39、的目标是如何用最小成本的投入，实现最大化的减灾效益。由于效益。由于IRGCIRGC的风险管理是为了帮助人们在非常复杂和不确定的条件下，的风险管理是为了帮助人们在非常复杂和不确定的条件下，进行决策的，所以在进行决策的，所以在IRCCIRCC的风险管理框架中的风险管理框架中( (图图5 55)5)，除了标准的风险评，除了标准的风险评估、管理和沟通以外，还充分考虑了风险管理实施过程中现实的社会背景估、管理和沟通以外，还充分考虑了风险管理实施过程中现实的社会背景所带来的风险。所带来的风险。 IRGC IRGC 的框架由五个部分组成：预评估，主要内容是进行早期预警和的框架由五个部分组成：预评估，主要内容
40、是进行早期预警和制定风险管理框架，为进一步解决各种实际问题提供相应的背景资料；制定风险管理框架，为进一步解决各种实际问题提供相应的背景资料；风险分析，在对风险源和风险承担者利益评估的基础上，向决策者提出需风险分析，在对风险源和风险承担者利益评估的基础上，向决策者提出需要面对哪些风险以及这些风险会带来的后果；风险评估，根据风险分析要面对哪些风险以及这些风险会带来的后果；风险评估，根据风险分析的结果，不同的风险承担主体根据各自的评价标准进行判断，是否能够接的结果，不同的风险承担主体根据各自的评价标准进行判断，是否能够接受，进行风险管理；风险管理，设计和执行降低风险的各种措施，包括受，进行风险管理；
41、风险管理，设计和执行降低风险的各种措施，包括规避、降低、转移、备灾等；沟通交流，让风险利益相关者了解所面对规避、降低、转移、备灾等；沟通交流，让风险利益相关者了解所面对的风险，参与决策，从而充分理解风险管理的作用，在风险管理的过程中的风险，参与决策，从而充分理解风险管理的作用，在风险管理的过程中能相互信任。能相互信任。 总之，总之，IRGCIRGC的风险管理框架特别强调风险的社会性，注重风险管理的的风险管理框架特别强调风险的社会性，注重风险管理的现实性，把科学的风险评估与风险承担者的现实利益结合，给出社会认可现实性，把科学的风险评估与风险承担者的现实利益结合，给出社会认可的风险方案。的风险方案
42、。IRGCIRGC的灾难风险管理框架的灾难风险管理框架( (二二)EMA)EMA的风险管理框架的风险管理框架 ERMERM的特点是除一般的风险管理流程外，还突出了全程的特点是除一般的风险管理流程外，还突出了全程的沟通与监控两种行为，以确保达到有效的、动态的风险管的沟通与监控两种行为，以确保达到有效的、动态的风险管理。理。 1)1)沟通与交流。沟通与交流。EMAEMA最成功之处在于风险管理过程中强最成功之处在于风险管理过程中强调风险各利益相关者共同参与管理的全过程，这样才能使人调风险各利益相关者共同参与管理的全过程，这样才能使人们理解和支持风险管理通过的各项方案和措施。沟通与交流们理解和支持风险
43、管理通过的各项方案和措施。沟通与交流可以达到三点好处：提高人们对风险和风险管理原理的理可以达到三点好处：提高人们对风险和风险管理原理的理解力；确保可以充分考虑到各利益相关者的不同观点；解力；确保可以充分考虑到各利益相关者的不同观点；让所有参与者清楚自己的角色和责任。让所有参与者清楚自己的角色和责任。 2)2)监控和反馈。由于风险很少是静态的，外部环境的改监控和反馈。由于风险很少是静态的，外部环境的改变将影响风险处理所采用的方法和措施的合理性，因此要对变将影响风险处理所采用的方法和措施的合理性，因此要对风险系统的每个关键点建立持续的监控和反馈机制，以保证风险系统的每个关键点建立持续的监控和反馈机
44、制，以保证风险管理的有效性。风险管理周期中要对每个环节进行反复风险管理的有效性。风险管理周期中要对每个环节进行反复的监控，特别是下列现象出现的时候：一种新的方法应用到的监控，特别是下列现象出现的时候：一种新的方法应用到管理中；一个新要求被加入到管理时；增加新的管理理念和管理中；一个新要求被加入到管理时；增加新的管理理念和经验；新的数据融入到系统中。经验；新的数据融入到系统中。ERMERM的紧急风险管理框架的紧急风险管理框架（三）（三）ADRCADRC全灾害风险管理框架全灾害风险管理框架 根据在全球，特别是亚洲地区多年的减灾经验基根据在全球，特别是亚洲地区多年的减灾经验基础上，础上，ADRCAD
45、RC和联合国人道主义事务协调办公室建立了和联合国人道主义事务协调办公室建立了全灾害风险管理框架。全灾害风险管理框架。 TDRMTDRM的两个基本原则是的两个基本原则是“考虑到全部利益相关者考虑到全部利益相关者”和和“应用到灾害风险管理全部阶段应用到灾害风险管理全部阶段”。 TDRMTDRM体系有三部分内容：体系有三部分内容：1)1)灾害风险管理流程灾害风险管理流程2)2)灾害风险管理周期。灾害风险管理周期。TDRMTDRM把全灾害风险管理过程看把全灾害风险管理过程看成是由成是由“预防减灾一备灾一应急响应一恢复重建预防减灾一备灾一应急响应一恢复重建”四个环节循环构成的周期性管理。四个环节循环构成
46、的周期性管理。3)3)减灾的具体措施。如减灾立法、灾难管理教育等。减灾的具体措施。如减灾立法、灾难管理教育等。( (四四)GTZ)GTZ灾害风险管理框架灾害风险管理框架 GTZGTZ是一家为全球的政策、经济、生态和是一家为全球的政策、经济、生态和社会发展提供前瞻性解决方案的国际合作公社会发展提供前瞻性解决方案的国际合作公司。司。GTZGTZ灾害风险管理框架以风险评估为核心，灾害风险管理框架以风险评估为核心，把风险理念渗透到灾害管理的防灾、减灾、把风险理念渗透到灾害管理的防灾、减灾、备灾、恢复和重建等各个环节，形成一整套备灾、恢复和重建等各个环节，形成一整套减灾方案和技术体系。减灾方案和技术体系
47、。GTZGTZ灾害风险管理框架灾害风险管理框架三、灾害风险管理内容三、灾害风险管理内容 灾害风险管理是当前灾害管理研究的核心和热点。借鉴灾害风险管理是当前灾害管理研究的核心和热点。借鉴国内外研究成果，基于灾害风险理论的风险管理应该由以下国内外研究成果，基于灾害风险理论的风险管理应该由以下四部分构成：风险因素识别四部分构成：风险因素识别( (风险辨识风险辨识) )，即在明确灾害风，即在明确灾害风险管理对象和目标的基础上，找出灾害风险的来源，收集相险管理对象和目标的基础上，找出灾害风险的来源，收集相关基础资料和数据建立灾害管理数据库并确定相关的方法理关基础资料和数据建立灾害管理数据库并确定相关的方
48、法理论和标准，为后续工作奠定基础；风险分析，主要包括致论和标准，为后续工作奠定基础；风险分析，主要包括致灾因子分析、暴露要素分析、脆弱性分析、建立灾损曲线以灾因子分析、暴露要素分析、脆弱性分析、建立灾损曲线以及风险的建模；风险决策，在风险分析的基础上开展致灾及风险的建模；风险决策，在风险分析的基础上开展致灾因子评估、脆弱性评估、抗灾能力和灾后恢复能力的评估；因子评估、脆弱性评估、抗灾能力和灾后恢复能力的评估；风险处理，根据风险评估的结果，选择并制定风险减缓的风险处理，根据风险评估的结果，选择并制定风险减缓的决策和措施，并对决策的可行性、科学性等进行评估，在确决策和措施，并对决策的可行性、科学性
49、等进行评估，在确定决策的合理性后进行决策的开展与实施，同时对决策实施定决策的合理性后进行决策的开展与实施，同时对决策实施过程进行监控和信息反馈。过程进行监控和信息反馈。第三节第三节 风险因素识别风险因素识别 风险因素识别主要指对当地致灾因子的分析和判断。减风险因素识别主要指对当地致灾因子的分析和判断。减灾、备灾、响应以及恢复都要基于风险因素识别这个过程。灾、备灾、响应以及恢复都要基于风险因素识别这个过程。制定的应急预案以及备灾工作必须基于熟悉和了解本地面临制定的应急预案以及备灾工作必须基于熟悉和了解本地面临的各类致灾因子。的各类致灾因子。 绝大多数情况下，风险并非显而易见，也不容易辨识和绝大多
50、数情况下，风险并非显而易见，也不容易辨识和预测，至少不容易准确地预测。风险通常具有隐蔽特征，而预测，至少不容易准确地预测。风险通常具有隐蔽特征，而人们常常容易被一些表面现象迷惑，或被一些细小利益所引人们常常容易被一些表面现象迷惑，或被一些细小利益所引诱而看不到内在的危险，因此风险的辨识和衡量在风险管理诱而看不到内在的危险，因此风险的辨识和衡量在风险管理中尤为重要。风险辨识是风险管理的第一步，它是整个风险中尤为重要。风险辨识是风险管理的第一步，它是整个风险管理系统的基础。风险识别是否全面、深刻，直接影响风险管理系统的基础。风险识别是否全面、深刻，直接影响风险管理的决策质量，进而影响整个风险管理的