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1、第七讲：土地利用总体规土地利用总体规划与城市规划划与城市规划一、土地利用总体规划与城市总体规划的协调与衔接二、市场经济下城市规划与土地利用的良二、市场经济下城市规划与土地利用的良性互动性互动（一）“两规”相互关系和协调内容1、“两规”开展的背景 土地利用总体规划在我国全面系统的开展是在1986年以后。 土地利用总体规划，采用的是指标控制和分区控制相结合的方法。指标控制由全国规划对各类用地提出控制指标，逐级下达，层层分解，最后落实到乡镇，在数量上进行调控。分区控制则主要在布局上进行调控，不同层次的规划有不同的要求。在实践中有不少市的规划既有全市范围的地域分区，又有全市或市区范围内的用途分区。 我
2、国城市总体规划主要是在五十年代初期随着国家大规模城市开发建设而发展起来的。 “两规”都是在对土地利用现状进行充分的分析和研究的基础上，以国民经济和社会发展计划为基础，以各部门发展规划为依据安排各类用地，并通过制定一系列的实施措施，合理配置城市土地资源、调整用地布局、优化用地结构，以实现城市的持续和健康发展。 城市规划区并非城市整个行政辖区范围，土地利用总体规划的规划范围则是整个行政辖区内的全部土地。从“两规”的空间范围看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个专项规划，土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控
3、与微观管理机制。 城市规划应以国土规划和区域规划作为重要依据，而土地利用总体规划不仅是国土规划的重要组成部分，而且是国土规划的基础，土地利用总体规划毫无疑问地应成为规划的“龙头”。但实际上，由于城市规划编制的时间超前，地方利益的驱动而导致城市发展上的局限性和盲目性，土地利用总体规划的“龙头”地位并没有得到应有的体现，有些人甚至将两者的关系对立起来。3、“两规”协调与衔接的内容 其中城市规模是协调和衔接的重点和核心，城市规模主要包括人口和用地规模，而人口规模又在两者中起决定作用，除此之外，协调的内容还包括：城市性质的决定、规划人均建设用地指标的确定、城乡结合部的用地安排等。1、城市土地的分类标准
4、不一致 土地利用总体规划编制规程中将城镇村及工矿用地分为城市用地（建成区）、建制镇用地、村庄用地、独立工矿用地、盐田及特殊用地。 土地利用规划中的城市用地面积要小于城市规划中的城市用地面积。 土地利用分类中的水域泛指陆地水域和水利设施用地，城市用地分类中的水域只是指城市用地以外的水面，在城市用地中含有部分河湖和水利设施用地。 我国目前缺乏统一的人口统计口径，更缺乏系统的城市人口统计资料，有的以城市非农业人口代替城市人口，有的只考虑建成区范围内的人口，有的加上城乡结合部的农村人口，有的甚至将郊区郊县的农村人口全部算作城市的人口。3、规划期限不一致 县级土地利用总体规划的期限同国民经济和社会发展长
5、期规划的期限相适应，一般为1015年；而城市总体规划的期限一般为20年。4、人均用地标准不一致 规划的城市用地规模受到城市现有人口规模和用地规模两个因素的制约，而城市总体规划则是按照城市现有人口规模来确定规划期内城市人均用地指标。 土地规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，是按计划编制规划，重在“控制”；而城市规划从社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律编制规划，着眼于“发展”。1、在规划的指导性上要树立正确的认识 城市规划必须正确对待和解决土地的供给和需求的关系供给引导和制约需求。土地利用总体规划是较城市总体
6、规划更全面、更具体地对行政区域内的全部土地进行分析和研究后编制的，因此土地利用总体规划应对城市总体规划起指导作用，决定城市总体规划的城市用地规模；另一方面，城市总体规划对土地利用总体规划所确定的规模起验核和反馈作用，补充和完善土地利用总体规划的控制指标。只有这样，两者才能相互衔接、相互协调，真正发挥规划的指导作用。在用地分类上，土地利用总体规划不能只考虑建成区范围，而应将与城市有密切联系的近郊农村居民点和工矿企业的用地和人口一并纳入城市范围。城市近郊的风景点和名胜古迹可以作为城市绿地纳入城市用地。在用地标准上，应协调用地指标的选择依据和具体用地标准。3、明确土地利用总体规划对城市用地的管理内容
7、 土地利用总体规划是对城市用地总量规模和占用土地规模的控制。 城市人口的预测应以城市体系规划和城市规划的预测为主，土地利用总体规划可以对城市规划预测的人口规模进行验证，若二者差距较大，应找出原因，加以协调。因此，“两规”必须以统一的口径统计各类用地。5、逐步修编城市总体规划 应尽量使城市建设用地规模不突破土地利用总体规划所确定的规模。认真做好规划修编的前期和修编过程中的工作。土地部门要为城建部门提供地域内各类土地特别是城市建设用地的控制指标和布局要求。城建部门要给土地部门提出包括城镇体系布局，城镇性质、规模和布局设想在内的大纲草案。在规划修编过程中，两部门应经常联系，协调和处理出现的新情况。规
8、划修编完成后进行初审和审批时，应将其送至城建等有关部门征求意见。在土地利用总体规划中应反映出与城市总体规划相协调的内容，不能把城镇建设用地指标放在居民点工矿用地中就了事，必须要把城镇、村镇、独立工矿区单独分解出来。在市、县级规划中还要把中心城市（镇）的性质、规模、发展方向以及主要用地指标和要求专列一节，为城镇规划提供依据。 改革开放以来，我国基本建立起了社会主义的市场经济体制，城市发展也走上了一条市场化的道路，与此相联系的是城市土地有偿使用模式的建立。这对传统的城市规划模式和体系提出了严峻的挑战。1、社会主义市场经济体制对城市规划和城市土地利用的影响城市规划是市场经济体制下政府控制城市发展的重
9、要途径之一。政府在城市建设方面的作用主要是解决那些不能由市场或不宜由市场去解决的问题。 政府干预的基本原则就是在尊重、恪守市场规律，有利于充分发挥市场机制作用的前提下，以弥补、矫正缺陷为重点，实现政府和市场配置的最佳组合。 其目的是保证公众的健康、安全和福利以及公众对更好的物质环境的追求。城市规划作为政府控制建设者行为的一个重要途径。 在其运行过程中，政府的权力和职责需要更深入的探讨。城市土地利用受到政府和市场的双重作用。 城市土地的有偿使用，形成了解决我国城市土地低效率使用、结构和布局不合理等问题的必要条件。完全不受制约的市场也会带来一定的问题：如市场只能体现少数集团的短期利益，往往与城市发
10、展的长期方向相悖；在市场不能保证平等竞争的情况下可能造成投机行为等。 因此完全的市场并不能使中国城市的发展走上良性循环的轨道，还需要国家的干预。即使西方自由市场经济的国家也同样地重视国家的干预。所以在我国，城市土地利用受到政府和市场的双重作用。2、城市规划和城市土地利用现在的主要问题及成因分析城市规划和城市土地利用现在的主要问题城市用地的结构不合理。 从城市用地的现状来看，大多数城市更注重经济的增长，而忽视城市环境质量的提高，表现在工业用地比例偏高，道路广场用地、公共绿地及公共配套设施用地比较偏低，这成为城市土地利用方面现存的主要问题之一。 我国正处于快速的城乡一体化的城市化进程之中。由于城乡
11、体制的制约使城市和镇村各自为政，形成了土地开发和出让的混乱状况，导致土地利用呈现散乱、无序的状态。而镇村集体土地的管理者又很少注意到土地利用的效率，土地开发处于一种粗放式的经营状态之中，导致土地利用的规模失控，而利用率低。土地资源的浪费现象较为严重。城市土地利用与城市规划目标相距甚远 在市场经济体制下，尤其在经济发展较快的一些地区，城市建设用地变化的实际状况与城市规划目标之间有较大的差距，这一方面表明城市规划的编制和目标的确定忽视了来自于土地需求的影响，另一方面也说明城市对城市土地利用的调控作用在市场机制下有所削弱。城市土地利用方面的原因。 虽然，我国城市土地使用制度已经从无偿使用转变为有偿使
12、用。但是，对于那些改革前由行政拨款方式取得土地使用权的使用者来说，其所支付的土地使用费不足以体现土地的经济价值；而改革后也有相当一部分土地使用者通过行政划拨而廉价取得土地使用权的。另一方面，土地使用制度改革以后，在土地利用上又从忽视土地价值的这一极端，走向了夸大土地经济价值的另一极端。这两方面的因素相结合，就不可避免的导致城市土地开发方向和规模的失控。 目前，规划的编制仍较多的偏重于物质建设规划，注重于确定规划期的人口和用地规模；对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则，注重于静态的“最终蓝图”；对城市总体规划要求面面俱到，编制和审批的时间过长，可操作的时效性差；而控制性详细规划，往往又不能
13、从全局上把握城市土地开发利用的规模和强度。凡此种种规划本身的缺陷，影响了城市规划对城市土地利用应有的宏观调控作用的发挥。城市规划管理方面的原因。 在向市场经济转轨的过程中，在建设投资主体多元化，以及不适当的行政干预的情况下，城市规划管理显得极为软弱无力，经常处于被动“挨打”的局面。可以说，自从实行城市土地有偿使用制度以来，规划管理方面还没有建立起与土地有偿出让、转让机制相适应的规划用地管理机制。城市规划和城市土地利用之间还未能建立起良性互动的协调机制。改革城市规划编制的思路和方法，使城市规划对城市土地利用真正起到引导和控制作用 城市规划编制的思路和方法应适应市场经济的需求。 一是城市规划应与土
14、地政策相衔接，以繁荣土地市场和土地交易，创造公平、公正、公开的土地出让制度为目标； 二是在城市规划的编制上，要综合考虑土地供给和土地需求，尤其是要重视市场经济下来自土地需求方面的拉力，否则，城市规划就不可避免地受到市场的扭曲了破坏； 三是要将城市规划作为城市土地利用的一种调节控制手段，作为调节土地市场的一种政策杠杆，强化城市规划对城市土地利用的导向性。 城市土地利用是城市规划在城市建设上的体现，土地利用效率的高低、土地利用结构的合理与否都是城市规划的真实反映。城市土地利用对城市规划的影响包括：城市规划要为土地的开发利用提供基础设施方面的服务，土地需求引起城市规划的调整等等。因此，要疏通土地利用对城市规划的反馈渠道，使土地利用所产生的影响能真正地体现在城市规划中，惟其如此，城市规划的可操作性才能最大限度地得到保证。