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1、城市规划与土地利用规划互动关系演进机制及融合策略 基于行为主体博弈分析冯健,苏黎馨(北京大学城市与环境学院,北京100871)摘要:我国城市规划(城规)与土地利用规划(土规)从各自为政到矛盾激化,再走向统筹融合的互动过程,与相关参与主体愈发多元且利益分化格局逐渐复杂有着密切关系。发展趋势表明,政府发挥着最关键的作用,但需要从纵向和横向府际关系来细化对政府主体的认识。未来,随着政府角色转型、公众参与机制健全、城乡统筹用地、市场监管体系成熟,多元主体的相互制衡将成为引导规划编制价值理性的核心机制,从而促使城市规划与土地利用规划两规融合。关键词:城市规划;土地利用规划;互动关系;演进机制;行为博弈中
2、图分类号: TU984.3 文献标志码: A 文章编号: 1003- 2363(2016)06- 0134- 06收稿日期: 2016-06-20;修回日期: 2016-10-17基金项目:国家科技支撑计划课题(2014BAL01B02)作者简介:冯健(1975-),男,江苏沛县人,副教授,博士,武汉市创新岗位特聘专家,主要从事城乡规划研究,(E-mail)。0引言“多规合一”已经成为国家发展转型期规划领域的风向标,各地根据发展基础与需求,因地制宜地提出了“三规合一”“五规合一”等多种模式。然而,各地模式中都离不开城市规划(简称“城规”)与土地利用规划(简称“土规”)对空间的统筹配置问题。因其
3、二者作为我国最主要的两大综合性空间规划,属性最为相似,却是两套相对独立的运行系统。从技术体系不匹配,到编制管理过程不统筹,甚至是规划逻辑不兼容,集中存在着错综复杂的矛盾,是思考“多规合一”的重要基础。因此,城规与土规(简称“两规”)的互动关系既是一个极具中国特色的议题,也是发展“多规合一”首先需要厘清的问题。这种互动关系关注的并非规划之间技术细节的具体差异,而是为了应对特殊时代需求二者所选择的互动策略及其所带来的影响。实践层面上,理解这种关系的必要性有3个方面。首先,行为主体的构成及其相应的利益格局与权力关系会深刻影响规划的价值取向。因此,要促成两规融合乃至多规合一,关键在于平衡参与主体的权责
4、关系,这将是制度创新中的重要环节。其次,政府是空间规划中不可或缺的参与者,其行为的影响会贯穿于两规互动关系的演进历程中。但行政架构所导致的政府内部分工以及自上而下权利关系的客观存在,致使政府体系内存在差异化的利益主体。因此,要探寻两规融合的实现路径,不可忽视对政府主体的细化认识,并考虑路径依赖的影响。最后,空间规划的公共政策属性正逐渐显化,这将伴随着政府角色转型,标志着原本的主体关系面临更新以构建新的秩序;为了准确地判断两规融合的发展趋势,需要对新阶段的行为主体特征有一定的认识。理论层面上,空间生产理论中空间本质上是一种生产资料,安排空间结构的规划便成了一种生产方式。从行为主体博弈的视角,深刻
5、影响生产方式的是规划主体的行为关系。因此,城规与土规的运行机理与互动形式一定程度上取决于相关行为主体的博弈结果,即两规的互动关系实质上是“行为主体关系”的外化。这一理论视角,有利于挖掘现象深层次的形成机制1,目前,相关研究关注更多的是单类规划中的参与主体行为机制2-3,规划间协调博弈的研究却较为少见。林坚等4围绕土地发展权系统剖析了各类规划部门在空间配置中的博弈关系,但重点讨论政府体系内的组织机制,未考虑其他市场行为主体,且重在现状解构,未关注动态演变过程。本研究通过分析城规与土规互动关系演进中包括各级政府、开发商、公众等在内的多元行为主体博弈关系,一方面对现状问题形成理性认识,把握两规不合的
6、根本原因,为未来改革提供一定借鉴与启发;另一方面,也能在梳理现阶段行为主体关系特征的过程中思考未来“两规融合”发展中重构权责体系的策略。1两规互动关系演进历程回顾大体来说,改革开放、市场经济体制确立、新型城镇化转型是深刻改变两规互动关系的重要制度事件。因此,以3次制度变迁为节点,结合全国土地利用规划纲要编制的周期,将建国以来两规互动关系的演进大致分为4个阶段(表1)5。(1)建国后至改革开放前(1949 1977年)的分管城乡阶段。城市规划服务于城市工业生产,而土地利用规划关注农村农业生产。城市规划和土地利用规划的第35卷第6期2016年 12月地域研究与开发AREAL RESEARCH AN
7、D DEVELOPMENTVol.35 No.6Dec. 2016万方数据表1两规互动关系演进历程及相关制度背景回顾Tab.1 System background and the evolution course of relationship between urban planning and land use planning两规互动关系发展阶段城规、土规发展特点核心问题制度背景分管城乡阶段(1949 1977年)城规:服务于城市工业建设;土规:服务与农村农业生产土规尚未成体系;奠定了不均衡的发展基础计划经济年代,采取“以农促城、工业拉动”的发展思路错位发展阶段(1978 1997年)城
8、规:不断健全法制建设,加快市场化转型;土规:该期间编制了第一轮全国土地利用总体规划,但法律效力不明确,市场化发展相对滞后土规的法制化建设滞后,难以发挥应用的约束作用相继出台了城市管理条例、土地管理法、城市规划法;试水市场经济,开始探索城市规划市场化,并初步尝试土地有偿使用;进入快速城镇化发展阶段冲突碰撞阶段(1998 2007年)城规:兴起非理性的建设浪潮;土规:第二轮土规开始编制,实施最严格的管理土地和保护耕地措施二者不同的市场化程度土地管理法修编,确立土规的法律地位,明确与其他规划的相互关系;逐渐建立起社会主义市场经济体制,产业发展出现退二进三的趋势,产业布局开始退城进园,同时出现了兴建新
9、城的现象统筹融合阶段(2008年至今)城规与土规均出现了公共政策转型,开始注重城乡统筹、技术衔接、管理协调历史问题:技术体系不匹配,法制化建设不匹配;编制管理机制不协调等出台城乡规划法,并逐渐完善各类规章和管理文件;经济追求可持续发展,强调城镇化质量,开启新型城镇化发展道路分工在一定程度上奠定了两规“各自为政”的历史基础,而这一时期土规的对象单一,致使在此后一段时间内土规的发展较之城规相对滞后。(2)改革开放以后第一轮土地利用总体规划纲要编制、实施期间(1978 1997年)的错位发展阶段。城规在市场化、法制化等方面全面发展,但土规刚刚起步。改革开放以后两规均复苏发展,但由于历史积累效应,依然
10、存在着发展阶段错位的问题,城规超前发展,土规未能在协调发展与保护的关系时发挥应有的约束力,加上土规的指标分解体系一定程度上与市场需求结合不紧密,可操作性弱,一定程度上加剧了二者的错位。(3)第二轮土地利用总体规划纲要编制、实施期间(1998 2007年)的冲突碰撞阶段。城规出现非理性繁荣,而土规制定了世界上最严格的耕地保护措施,二者在一定程度上陷入了“非理性发展”与“刚性保护”的拉锯中。城规与土规不同的市场化程度导致了二者矛盾的尖锐化,两规发展进入冲突碰撞期,而管理部门的分化是产生这一分歧的基础条件,两规不仅没有实现彼此约束、相互补充,反而陷入自相矛盾的僵局。(4)第三轮土地利用总体规划纲要编
11、制、实施以来(2008年至今)的统筹融合阶段。城规发展思路转向注重质量,土规开展了多维度的改革,从理念转变到实践创新,均走向“两规融合”。土规的改革缩小了两规的隔阂,而近年城规对“存量规划”的强调,也为促进“两规融合”创造了技术创新条件。2行为主体博弈与演进机制2.1分管城乡阶段新中国成立之初,国家的计划经济体制确立了用行政力量取代价值规律的资源配置逻辑,在公有制的基础上以国家的计划理性决定社会生产方向6。在这样的宏观背景下,我国当时的空间利用逻辑受国家发展策略的绝对影响,中央政府是空间生产最主要的行为主体。此外,各种行政级别和具有功能分工的单位是当时空间生产的基本单元,并以工业单位最具发展优
12、势7。因此,当时国家的空间生产过程中,形成了以国家为决策主体、以功能单位为执行主体的生产关系,这种自上而下任务下放执行的模式,中央精神是贯彻始终的,只是随着行政权力级别的降低而实现一种由战略向策略的解译过程。因此,空间规划当时只存在决策主体和执行主体的区别,并且是一种建立在工作程序分工上的主体分化,而非建立在利益分配机制上的利益分化,此时空间规划体系受决策主体内部分化的影响较大。1949年7月,中央人民政府政务院下设内务部,内务部下设地政司,作为全国土地管理机关。 1952年,城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部,标志着城市与乡村建设管理工作分行的开始。 1954年,因农业合作化的发展和农
13、村地籍的变化撤销了地政司,在农业部设土地利用总局,奠定了我国土地利用规划重点关注农村地区的历史基础。 1956年,在土地利用总局的基础上成立农垦部,主管全国所有荒地和国营农场建设工作,更加明确该时期土地利用规划服务于农村农业生产的基本内涵;同时城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部,内务部保留土地遗留问题处理和部分征地划拨等工作8,这属于将土地支配权与空间利用建设权分离的管理模式,一定程度上奠定了城市规划此后关注空间营建而忽视对土地资源全盘统筹的局限性。这段历史时期中,从决策主体的分化可以发现我国首先将空间利用在地域上进行城乡分离,随后在不断巩固这种分工的过程中逐渐明确各自的关注重点;其次,
14、也体现了一种资源管理与资源利用分化的思路,人为剥离了土地利用管理与空间设计营建的交叉过程。因此,形成了该阶段两规分管城乡的局面(图1)。2.2错位发展阶段改革开放初期,不仅经济改革如火如荼,政府体系改革也拉开序幕,最主要的就是实现“政企分开”,从此531第6期冯健,等:城市规划与土地利用规划互动关系演进机制及融合策略万方数据图1城规与土规分管城乡阶段的行为主体特征Fig.1 Features of behavior subject of urban planning andland use planning in the stage of urban and rural division改变了
15、政府与市场的边界9。因此,这时期参与空间规划的主要行为主体有了2个方向的外延:一方面是开发主体中引入了私人性质的投资开发商;另一方面是纵向府际关系的变化导致地方政府与中央政府“分权分利”,从而成为具有不同价值取向的行为主体。由此,较之上阶段,此时我国空间规划的行为主体主要包括中央政府、地方政府、私人投资开发商三类(图2)。图2城规与土规错位发展阶段的行为主体特征Fig.2 Features of behavior subject of urban planningand land use planning in the stage of dislocation development首先,中央
16、政府的土地管理在这一阶段依然侧重于农村地区,并且始终对土地资源单独设立管理机制(表2)。 1979年,设立全国农业区划委员会,下设土地资源组,由农业部牵头起草土地利用分类标准、调查规程,并开展了土地详查试点;1982年8月至1986年6月间实行所谓城乡分管的体制,在地方的农业部门建立了土地管理部门,城市内部则保留了房地产管理局并部分恢复地政管理职能;随着1986年土地管理法的颁布才正式成立直属国务院的国家土地管理局,并在地方各级政府成立土地管理部门,明确了全国土地和城乡地政统一管理原则;此后直到1998年,才设立了国土资源部8。可以看出,中央层面对于土地资源始终延续了一种资源管控思路,全国第一
17、轮土地利用总体规划的诞生本质上也是管理工作的一部分,因此导致对土地利用规划的相关法制建设或行政改革其实是内置于国家土地资源管理系统中的,1988年修订的土地管理法中对土地利用总体规划的要求仅属于土地利用和保护章节下的一项条款。与此同时,城市建设随着经济改革开放的推进加大了投资力度而进入新的发展阶段;对此,城市规划作为一项综合部署工作迅速得到重视,不仅在1978年的第三次全国城市工作会议上做出“认真搞好城市规划工作”的决定,而且于1979年5月便成立了国家城市建设总局并下设城市规划局10;随后的时间里,中央政府相继颁布了一系列法律法规来提高城市规划和规划管理的权威性和约束力(表2)。其次,在地方
18、政府层面,随着中央与之经济分权,中央计划对地方的指令性逐渐变为指导性,地方政府获得越来越多的自主权,逐渐成为一个独立的利益主体11。地方政府作为参与编制城市规划的直接主体,在城市规划的编制中便会侧重自身利益需求的实现。尤其是财税制度改革中,地方政府在土地出让金分配中占的比重越来越大,从1989年的60%到1994年分税制后的100%,在“财税分成激励经济发展”的分权逻辑背后,又进一步激励了地方政府对大搞城市建设的青睐,便带来了城市规划发展的“春天”。而私人性质的投资开发商构成了这一阶段主要的土地市场,地方政府会开出一系列优惠条件招商引资,难免因此出现一些理性欠缺的行为。在这样的利益格局下,城市
19、规划明显处于积极主动发展阶段,而土地利用规划本质上仍是一种资源管理行为,不仅缺乏成熟的技术体系,发展中也呈现被动应对之势,难以发挥应有的约束力,也缺乏权威性。2.3碰撞冲突阶段1994年的分税制实行了一段时间后,地方政府的土表2 1978 1998年间我国土地管理工作的主要行政改革与法制建设成果Tab.2 Achievements of administrative reform and legal systemconstruction of Chinas land management work in the period between 1978 and 1998年份土地管理方面年份城市规
20、划建设方面1979设立全国农业区划委员会,下设土地资源组1979成立国家城市建设总局,下设城市规划局1981 关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知 1980 中华人民共和国城市规划法草案1982修订国家建设征用土地条例村镇建房用地管理条例 1984 城市规划条例1984开始部署在全国开展土地调查工作1990 中华人民共和国城市规划法1986 中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知 1991 建设项目选址规划管理办法1986 土地管理法(第一版) 1991 城市规划编制办法1988修改宪法和土地管理法 1995 城市规划编制办法实施细则1992基本农田保护区划定工作在全国铺开1995
21、 建制镇规划建设管理办法1994 基本农田保护条例 1995 开发区规划管理办法1998设立国土资源部说明:根据中国法院网、建设工程教育网整理。631地域研究与开发第35卷万方数据地财政模式外部效应开始显化,加上我国市场经济的逐渐放开,地方政府更显著地体现了“企业型政府”的谋利行为特征。由此,中央政府与地方政府的关系变得更为复杂。此外,随着改革开放的逐渐深化,城乡壁垒开始松动,虽然城乡要素的实际交流程度正逐渐增强,但由于产权、交易等方面的制度架构依然维持二元特征,致使利益分配制度逐渐模糊化,而这种制度模糊恰好为利益的策略性分配提供了行为空间12,土地利用方面表现出农地非农化高速推进。因此,在考
22、虑土地利用问题时需要将农村集体用地涉及的两大行为主体考虑进来,包括村集体经济组织与村集体成员。而在城市政府追求规模扩大的同时,必定伴随着城市用地需求的上涨,加上1998年福利分房制度终结,此举释放了巨大的房地产市场潜力,也使得市民公众开始在需求端直接介入土地市场。由此,这一阶段两规的互动关系中涉及的主体愈发多元,包括中央政府、城市政府、投资开发商、市民公众、村集体经济组织、村集体成员(图3)。图3城规与土规冲突碰撞阶段的行为主体特征Fig.3 Features of behavior subject of urbanplanning and land use planning in the s
23、tage of collision这一阶段城市政府受分税制激励作用更加突出,已经由服务角色转型企业角色,从城市福利的提供者变为空间生产的操纵者。往往在土地推出之前,政府已经有了较明确的发展意向,进而寻找相对信任又符合条件的开发企业以确保预期目标的实现13。在这种不完全市场条件下,地方政府凭借具有信息完全和灵活性的优势14,与开发商等组成土地利益联盟在土地征用中产生了一定的寻租行为12。由此,土地利用容易陷入粗放、浪费的开发模式中,随之而来的是城市扩张、耕地流失、环境破坏等一系列负外部效应。为了遏制这一现象,中央政府加大了土地利用总体规划的保护力度,在这一轮规划中提出了最严格的耕地保护要求,并进
24、一步增强了规划的刚性管控,1998年修订颁布的土地管理法开始单独设章规范土地利用总体规划,明确规定城乡规划的建设用地规模不得超过土规设定的指标,并将此前规定的由上级人民政府批准的审批权重新实施集权管理,两规一定程度上陷入了一种“扩张”与“控制”的拉锯中。在这个过程中,村集体经济组织虽为农村土地的所有者,但由于法律层面对集体的界定不明确,导致集体利益代言的失效。一般情况下,村委会是农村集体土地的实际所有者,这种村委会与村行政组织重合,便容易在政治上形成与基层地方政府过于密切的联系。如组织法第四条规定:“乡镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助 村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”
25、。有学者称之为“压力型体制”,通过这种内涵弹性极大的“指导与帮助”方式,地方政府常常对集体经济组织的决策进行干预15,导致某种意义上农村土地的集体所有属性并未能完全体现集体意志,村民在这场利益博弈中话语权得不到体现,也由此衍生了一些社会矛盾。另一方面,虽然普通市民公众始终属于城市空间的消费者,但事实上消费的是空间生产出来的公共服务;直到1998年福利分房制度的取消,才真正释放了这一群体直接面向空间的消费能力,一定程度上激发了房地产开发的浪潮。3发展趋势3.1统筹融合阶段的行为主体特征这一阶段行为主体的组成与上一阶段基本是一致的,但其行为特征却发生了较明显的转变(图4)。首先,完善市场经济体制致
26、使政府经济职能的转型,赋予了市场更多的主导权,而政府角色逐渐由经济建设型政府向公共服务型政府转变16。因此,政府对空间规划的决策管控模式,也将逐渐朝着管理引导的方向发展。这种趋势对于缓和中央政府与地方政府的利益矛盾有很大的推进作用,未来随着规划公共政策属性的进一步显化,决定最终规划方案的权利将不完全属于政府,而会建立在综合考量多元主体利益平衡的前提下;另外,规划之间的关系也将不再依附于相关行政管理部门之间的关系,而会依托健全的法制体系实现规范化。因此,中央政府与地方政府更多地是发挥过程管理的作用,不再强调相互之间的权利分配,而将侧重同一目标导向下的共治行为。其次,市民公众在上一阶段主要体现的还
27、是房地产消费者角色,然而随着社会经济的发展和人民物质生活水平的提高,人们对城市空间的需求变得丰富,对生态环境、生活便利等方面提出了更高的要求。因此,从需求端对政府的空间生产行为以及开发商的空间开发行为提出了更高的要求、更多元的发展目标。尤其是投资开发商,从商业利益的角度出发更容易受消费图4城规与土规统筹融合阶段的行为主体特征Fig.4 Features of behavior subject of urban planningand land use planning in the stage of overall integration731第6期冯健,等:城市规划与土地利用规划互动关系演进
28、机制及融合策略万方数据者需求的牵引。此外,随着我国民主政治建设工作的推进,市民公众主人翁地位逐渐得到彰显。 2008年开始实施的城乡规划法中首次确立了城乡规划公众参与机制,第三轮土地利用总体规划规定了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制的工作方针,标志着这一阶段我国在空间资源配置决策中开始引入公众参与机制,虽然目前仍处于初级阶段,但正式确立了我国空间规划编制工作利益多元化和利益博弈的新语境,这也是市民公众从决策端对新时期两规工作模式的重要影响。最后,在城乡关系中,2013年十八届三中全会正式提出“建立城乡统一的建设用地市场”,允许农村集体经营性用地进入土地市场。多个集
29、体经济组织以集体经营性建设用地入市,由此改变了城市政府垄断土地一级市场的局面,能有效促进土地市场的健康发展17。同时,也极大地冲击了原先的征地制度,一定程度上有助于避免村集体利益被绑架。总的来说,这阶段我国空间规划中在主体多元化的基础上,通过一系列制度创新与行政改革手段,强化了各利益主体的话语权,并因此形成了更复杂的博弈格局。但博弈格局的复杂化不一定代表着问题的复杂化,反而在空间规划的公共政策转型中是必要的制衡手段,但还需要形成更合理的冲突协调机制以确保博弈的有序进行,来促使规划利益相关者达成有效共识。在这样的背景下,城规与土规的工具理性都发生了向交流理性的转型,在多元利益的协调下二者之间有了
30、更多的共识,因此也走上了统筹融合发展的道路。3.2两规融合发展策略两规融合本质上是一种规划主体之间利益协调的过程,而各规划主体所享有的利益来自于国家行政体制赋予的权利。当然,国家在赋予权利的同时,也交付了责任,但当规划主体为了谋利而有意忽略责任的时候,便引致了一系列空间利用的负外部效应。事实上,土规设立之时,恰是城规相关主体的权责出现一定失衡的阶段,中央政府希望通过赋予其他主体约束城规的“权”来促使二者共同实现空间资源可持续利用的“责”。就目前来看,土规的编制、实施、管理都归国土部门负责,而城规属于建设部门管辖范围,中央层面上二者的权责是明确且相对独立的。然而,在我国自上而下行政体制的权责纵向
31、分配中,却出现了两个主体权责失衡的问题,地方层面上城规编制主体“权”大“责”小,而土规编制主体反之,由此导致两规之间在一定时期内处于一种拉锯的状态。因此,要实现两规融合的综合效益,必须重新理顺权责体系,避免低效内耗18。从现存问题的特征可以发现,未来理顺权责体系的过程中包括3个方面。(1)在中央层面上,其实国家赋予土规的管控力很强,应当是一个置于城规之上的约束性规划,然而国土部与住建部属于平级单位,体现的是一种横向分工逻辑,不存在纵向的权利分配,从而导致国土部某种意义上承担着约束住建部的“责”,但并不存在相应的“权”。因此,在中央层面首先存在这种权责的失衡,便容易导致地方层面上土规话语权被削弱
32、。由于国土部还承担着其他国土资源的保护与利用工作,而住建部也相应承担着不可取代的职能,因此,进行部委合并的复杂性之大难以权衡,协调成本过高。建议两部委共同成立规划委员会来专门负责统筹协调规划之间的编制调整事宜19,同时将规划审批的“权”交由规划委员会执行,而相关编制工作依然由两部委主导负责。由此,通过权责纵向分离发挥有效的监管作用。 (2)在地方层面上,也建立起两部门联合成立的规划委员会统管规划审批事宜,并由其直接与上级规划委员会建立联系,来实现中央对地方信息的掌握。建议只在省级和地级市层面成立规划委员会,同时由市级规划委员会成立专门小组分管各下级行政区划内的规划审批工作。 (3)在政府体系外
33、,需要在市级层面成立相应的公众代表组织,参与规划编制工作的意见收集工作,行使规划审批时的话语权,同时赋予其直接向省级规划委员会检举揭发不合法行为的监督权。4结论城规与土规互动关系的发展过程中,呈现了利益逐渐分化、参与主体趋向多元的特征,每个阶段的特征代表着主体博弈的结果。核心发展脉络为:(1)最初中央计划管控时期,参与主体的行为统一指向贯彻中央核心精神,不存在利益冲突,因此,二者分行但无分歧。 (2)市场经济体制建立后,伴随中央放权让利的政治改革,地方政府由中央政府的代言人转型为企业型政府,同时加入了私人性质的投资开发商;在经济利益的催化下,地方政府与投资开发商在一定阶段容易结成“联盟”,使得
34、空间开发利用走向“经济为先、粗放发展”。此时,国家作为综合利益的权衡者,出于保护土地资源的目的,不得不增强土地利用规划的刚性约束力,并将控制权向上集中。但由于权责体系不合理的问题,土规未能发挥应有的约束力,村集体的话语权较弱,地方政府是空间开发中最具主动权的主体,土地浪费问题层出不穷,加剧了二者的矛盾。这期间,市民公众是伴随福利分房制度取消而作为房地产市场消费者加入的,发挥了刺激房地产开发的作用,但并未介入规划决策。 (3)随着国家民主政治建设的发展,公众参与成为伴随空间规划公共政策转型的重要趋势,市民公众将是未来空间规划的重要决策群体之一。与此同时,地方政府将不断强化规划管理职能,弱化决策权
35、力,这有助于在地方层面形成相对均衡的利益格局,使得公共利益成为城市规划的价值取向,极大地调和了与土地利用规划的矛盾。此外,研究也发现,“分管城乡”一定意义上始终根植于两规互动关系的发展中,这与城乡二元体制下城市与乡村属于两大利益阵营有密切的关系,但受制于“城强乡弱”的历史局限,农村较长一段时间内在整体的空831地域研究与开发第35卷万方数据间生产中属于被动让利者,土规致力于改变这种权益失衡的局面,但也在“问题导向”的路径下陷入被动。但当国家开始强调城乡统筹、取消生产要素流动的城乡壁垒之时,农村已经开始由让利者向争利者转型,由此土规也将变为一种整体的行为规范,而不再是制衡砝码。综上所述,随着利益
36、主体的不断分化以及主体之间相对地位的逐渐平等,城规与土规之间形成了更统一的行为机制与更均衡的利益格局,逐渐由冲突矛盾走向统筹融合。在未来的发展中,应当致力于优化、保持这种格局,通过构建科学合理的规划权责体系,在交往理性中引导规划实现价值理性。但参与主体自身属性差异太大,尤其像公众组织与城市政府、开发商等相比,话语权相对较弱,如何创新行政管理机制保障公众参与的有效性将是未来努力的重点。而政府体系内部的权责明晰,则可以依赖一定的立法手段,或设立上级监管审查机构,形成互相监督、互促进步的工作机制。参考文献:1孙平军,修春亮,林俊钦,等.长春市空间扩展非协调性及其行为主体博弈机理研究J.现代城市研究,
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41、tal Sciences, Peking University, Beijing 100871, China)Abstract: The relationships between urban planning and land use planning had ever become fiercely inde-pendent, contradictory, and syncretic. This should be associated with increasingly pluralistic behavior subjectswhose benefits patterns were g
42、radually complex. History and trends both showed that the government plays the mostcrucial role, but we also should consider inter-governmental relations breadthwise and vertically to subdivide gov-ernment as behavior subjects. As the role of government transforming, public participation being sound
43、, urban andrural using land liberally, market supervision system turning mature, the balance benefits pattern among pluralisticsubjects would be the motivation to make planning have rational value, which also would contribute to fusion of landuse and urban planning.Key words: urban planning; land use planning; relationship evolution; behavior subject game mechanism931第6期冯健,等:城市规划与土地利用规划互动关系演进机制及融合策略万方数据