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1、北京行政学院学报2017年第1期 省直管县改革治理探究中图分类号：D69362 文献标识码：A 文章编号：10087621(2017)01001710政策扩散视角下的省直管县财政改革基于20个省份数据的探索性分析口张克(国家行政学院公共管理教研部。北京100089)摘 要：省直管县改革是优化地方政府组织结构、理顺政府间财政关系的重要改革举措。以公共政策创新扩散为视角，建立理论框架实证分析省直管县财政改革2003年2-1-2012年间从政策试点到全面推广的改革进程及其影响因素。基于20个省份的数据，研究发现省域资源禀赋、管理幅度、邻居效应和省长的县级主官经历等因素在不同程度和方向上影响省直管县改
2、革的政策采纳概率和扩散程度。关键词：省直管g；R策扩散；财政改革新世纪以来，省直管县财政改革是我国地方政府间财政关系发展的新趋势。党的十八届三中全会提出，要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。当前，如何进一步探索完善分税制以来的政府间财政关系，以科学的财政管理体制优化地方政府组织结构，对于调动各级政府的工作积极性、推动城乡协调发展、提升政府治理能力与公共服务水平具有重要的指导意义。在现有经济学文献中，省直管县改革通常被视为一个外生于经济增长的政策变量。近年来，对省直管县财政改革的实证研究蔚为大观，国内外学者评估了省直管县改革对经济发展、公共服务供给、基础设施建
3、设的实际效应。多数研究关注的是省直管县改革是否及如何影响经济社会发展，但对改革政策是如何被制定出来的知之甚少。换言之，目前学术界多将省直管县改革视为自变量去解释经济增长、公共服务等政策效果，而缺乏将其作为因变量加以研究即讨论是什么因素决定了我国各省的财政改革决策及其制度变迁。因此，难以解释为什么中国不同省份会在同一时期选择不同方式的财政管理体制?为什么地方财政改革决策及其制度建设存在时间和程度上的显著差异?地方政府为什么会倾向于采纳或不采纳省直管县财政改革?这些理论问题凸显出省直管县改革的影响因素和因果机制有待揭示。本文尝试以公共政策过程理论中的政策创新扩散理论为切人点，聚焦省直管县财政改革进
4、行决策过程的量化分析。政策创新扩散是继政策制定、政策执行研究蓬勃发展之后公共政策过程理论的一个新兴分支。1960年代开始，以美国为代表的联邦制国家和欧洲大陆国家掀起了一场研究政府政策采纳与传播扩散的浪潮。民主国家和联邦制国家被视为拥有“政策实验室”的独特优势，有利于各类政策创新在横向和纵向政府间传播。在现有的政策创新扩散理论体系中，中国是一个未加充分审视的例外。然而，在中国革命与建设的现代化进程特别是中国共产党治国理政的政治实践中，广泛开展政策试点、“摸着石头过河”、注重地方创新和顶层设计相结合等治理经验为建构中国的政策创新扩散理论提供了大量的案例素材。省直管县财政改革遵循中国改革开放以来渐进
5、决策的风格，采取“摸着石头过河”、先试点后推广的改革模式，经历了各省分别试点、地方经验汇总交流和中央政府出台指导文件等政策创新扩散收稿日期：20160609基金项目：国家社会科学基金重点项目(15AZD017)；清华大学中国农村研究院2016年度“清华农村研究博士论文奖学金”项目作者简介：张克(1989-)，男，国家行政学院公共管理教研部讲师，管理学博士。一17万方数据约匕京行政学院学报2017年第1期 省直管县改革治理探究阶段。研究省直管县财政改革的政策创新扩散现象与内在机理，有助于总结经验，提炼形成中国特色的政策创新扩散理论。具体而言，本文拟回答的问题是：第一，如何概括省直管县财政改革从个
6、别地区试点到区域推广再到实现全国扩散的基本规律?其次，哪些因素决定了某个地区是否采纳省直管县财政改革的概率(风险率)?第三，为什么省直管县财政改革在不同地区的政策扩散程度存在显著差异?本文在现有政策创新扩散、省直管县改革文献的基础上，立足于中国本土化政治实践建立理论框架，通过对20032012年全国20个省份数据实证分析，较为全面和系统地识别了影响省直管县财政改革创新扩散的核心因素。一、文献回顾(一)省直管县改革省直管县财政改革指的是在省以下行政管理体制普遍施行地级市全面管理区、县(市)模式下，在财政领域取消地级市对县(市)的管理权限，由县级财政直接与省级财政对接管理的改革。这项改革的主要起因
7、是基层政府面临普遍的财政困难，目标是通过减少财政管理层级，扩大县市政府的财政自主权，为县级财政纾困，推动地方经济发展，提升基层政府公共服务供给能力。这一改革的具体内容各省实践略有差异，但大致上包括收支划分、指标下达、财政补助、转移支付、预算管理、资金结算、债务偿还等十个方面直接由县(市)政府与省级财政部门对接，改革后地级市仅管理市辖区财政。目前学术界对省直管县财政改革影响因素的解释主要集中于宏观因素和外部因素范畴。经检索Web ofScience和中国知网数据库，当前数以千计的省直管县改革研究绝大部分属于规范研究层面，主要从应然维度讨论省直管县改革的目标、现状反思和未来走向n】f2w习川。为数
8、不多的实证研究发现，较好的经济基础、适当的管理幅度和较高的政府信息技术利用水平口，以及人口规模、金融发展水平16会显著提升县市被省直管的概率，也有研究利用县级截面数据发现粮棉生产大县、县域经济发展水平低、财政自给能力差的县(市)更有可能被纳入这项改革川。此外，经济学界对省直管县财政改革效果研究主要以财政分权理论为出发点，评估改革对县域经济增长率、财政收支规模、财政自主权、固定资产投资、新增企业数降，等指标的实际效应。现有相关研究在取得一定理论与现实意义的同时，存在明显局限性和有待突破的空间。首先，现有研究大多关注省直管县财政改革的后果，而缺乏对何种因素影响改革的前因研究。其次，多数研究都聚焦于
9、省直管县改革政策产出的结果性指标，而对这一改革的决策过程缺少关注。最后，大部分研究在数据完整性和方法科学性上存在不足。多数研究的数据来源仅考虑了某个特定省份以及特定时段，其结论的可推广性存疑。(二)政策创新扩散理论政策创新与扩散是20世纪60年代以来公共政策过程研究中兴起的一个新领域。所谓政策创新就是指政府采纳一项在该地未曾使用过的新政策p，而不论该政策是否具有原创性；与此同时，如果某政府采纳了一项自身未曾采纳过的但其他政府已采纳的政策措施，这就是政策扩散埘。值得特别指出的是，政策科学研究中的创新与经济学和科技管理领域的创新定义不同。在熊彼特提出的现代创新理论中，创新指的是将原始生产要素重新排
10、列组合为新的生产方式，以求提高效率、降低成本的一个经济过程。政策科学研究中的创新，实际上指的是一项政治决策新政策的采纳。这种新政策采纳的跨区域传播和在本区域采纳程度的增加就是政策扩散的过程。近三十年来，西方学术界对政策扩散的研究不断深入，建立起了综合内部和外部因素的理论框架”1l。从组织理论视角、行动结构视角和制度分析视角出发，现有研究发现采纳政策地区的特质、外部环境带来的竞争或学习效应以及政策项目本身的属性等因素影响政策在区域间的采纳和扩散n2】。学习、模仿、社会化、竞争和强制是学术界公认的五种政策扩散主要机制n3l。中国政策创新扩散近年来逐渐成为政治学和公共管理学研究的热点问题。新世纪以来
11、，越来越多研究者开始对中国地方政府的政策创新及扩散现象开展理论研究n4”51。随着中国地方政府创新奖项目启动，政府创新的内容、动力和特征以及可持续性等问题引起了学术界广泛讨论”6J1那8u”，。与此同时，中国学者也尝试对西方政策创新扩散理论进行文献综述卿“。许多学者运用政策扩散量化方法一18万方数据北京行政学院学报2017年第1期 雀直管县改革治理探究研究政务中心、公安微博口31、政府与社会资本合作(ppp)124j、养老保险脚，等领域的扩散问题。此外，还有研究关注了中国特色的政治制度如干部管理体制中的地方主官异地交流对特定领域政策扩散的影响。二、理论框架与假说本文综合采用定性与定量多种研究方
12、法提炼理论框架并验证假设。首先采用定性研究方法深人访谈省直管县财政改革中的各级政府官员、政策专家，在结合已有研究文献的基础上通过编码访谈资料建立理论框架、提出理论假说。第二步，运用量化研究方法模型进行估计，验证理论假设，探索省直管县财政改革的影响因素。为保证本研究理论假设和变量设置的代表性、深入性和真实性，作者前期开展了大量实地调研和访谈工作。访谈对象包括中央层面主管省直管县改革的财政部和中央编办两大部委的核心司处室工作人员，地方访谈对象覆盖了东中西部地区六省财政系统、党委组织部门干部和地市县主官。值得说明的是，省直管县财政改革涉及省市县三级财政关系调整，牵扯面广利益触动深，政策参与者较少对外
13、公开发表对自身工作任务的意见和看法。省直管县改革中的地方主官、财政、组织系统工作人员对外交流相对封闭，难以接近。因此需要创造机会通过深度访谈，针对一个信源多次、反复确认材料的真实性和有效性，并与其他人员访谈资料、公开资料、内部公文作三角验证。作为一项探索陛研究，本文根据文献回顾和深入实地调研访谈，提出基于以下四组核心影响因素的理论框架，用以解释省直管县财政改革在各省的扩散情况。在实地调研访谈中我们发现，省域的宏观资源禀赋、行政组织的管理幅度、相邻政府间政策学习和主要领导人经历等因素都有可能在不同程度上影响省直管县财政改革采纳和扩散程度。这些理论假设和变量选择有的来源于经典理论文献，更多来自于对
14、一手资料的分析归纳，具有较强创新性。(一)资源禀赋因素1辖区面积我国省级行政区资源禀赋差异极大，其中辖区面积大小是决定省级政府是否采纳省直管县财政改革的重要因素田，。从管理范围可及性和行政效率方面看，辖区面积较小的省份实行省直管县改革的难度越低，辖区面积越大推进省直管县改革面临的挑战越多。因此，本文就此提出假说：H11：省域辖区面积越大，采纳省直管县财政改革的概率越低。Hl一2：省域辖区面积越大，省直管县财政改革的扩散程度越低。2财政自给率省直管县改革的政策目标之一是通过省直接到县的财政管理体制减少地级市对县(市)财政资源的挤占和盘剥，纾解农村税费改革以来县(市)政府面临的财政困难。因此，在理
15、论上省内县级政府财政自给率越低的省份越有可能采纳这一政策，以促进县域经济发展和公共服务供给。H21：某省县级政府财政自给率越低，采纳省直管县财政改革的概率越高。H22：某省县级政府财政自给率越低，省直管县财政改革的扩散程度越高。3贫困县数量新世纪以来，各级政府逐渐意识到扶贫脱贫是全面建成小康社会的一块短板，对扶贫开发工作的重视程度不断提高。就县域特点而言，贫困县面临的财政困难压力较非贫困县更大。一些省份在推进省直管县财政改革过程中注重将贫困县率先纳入省直管县改革的范围。例如，山西省2007年启动省直管县财政改革，就明确提出在省内35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政改革试点。因此本文提出
16、假说：H31：某省国家级重点扶贫开发县越多，采纳省直管县财政改革的概率越高。H32：某省国家级重点扶贫开发县越多，省直管县财政改革的扩散程度越高。由于访谈对象选择不同于问卷调查，在人力物力有限的条件下，选择上述地区具有代表性的访谈对象是-vZZ接受的。作者访谈对象共计30人，其中与28位访谈对象进行面对面访谈，另外有2位受访者以电话和邮件形式进行访谈，平均每次访谈时间约为2个小时，访谈全过程共用时近35个小时。作者对全部访谈对象的谈话进行了录音整理，全部录音资料的听写和汇总编码用时约为70个小时，全部工作完成后总计得到30份、共20万余字的一手材料。一19万方数据|匕京45-政学院学报2017
17、年第1期 省直管县改革治理探究4粮食主产区由于县域主要治理的是农村政区，省直管县财政改革的政策目标在多个中央“三农”政策文件中被不断重新定义，成为推进“三农”发展的综合性改革试点。2008年，中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定要求，推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。2009年，中央1号文件关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见进一步要求，“推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围”。本文据此提出假说：H41：如果某省是国家粮食主产区，采纳省直管县财政改革的概率更高。H42：如果某省是国家粮食主产
18、区，省直管县财政改革的扩散程度更高。(二)组织管理幅度因素政府层级理论的核心问题就是要在管理幅度和管理层次之间找到一个适度的平衡点。省直管县改革与20世纪70年代以来新公共管理运动倡导的组织扁平化模式有异曲同工之处：通过增加省级政府的管理幅度，减少地级市这一纵向政府管理层次，形成横向紧缩型的新型政府组织结构。本文以省政府管辖地级市的数量作为衡量管理幅度的代理指标，通常省内地级行政区越多意味着全省县级行政区数量越多，减少管理层级后的管理幅度压力越大。本文据此提出假说：H51：省辖地级行政区数量越多，采纳省直管县财政改革的概率越低。H52：省辖地级行政区数量越多，省直管县财政改革的扩散程度越低。(
19、三)相邻政府政策学习效应地理相邻效应是在西方政策扩散研究中最为经典的影响因素。众多研究发现，地理上相邻或接近的政府之间更容易发生政策创新扩散，不论是在国内还是国与国之间”21。地理相邻促进政策创新扩散，一方面是因为地理上邻近的政府之间容易形成有效的沟通网络，信息传递成本较低；另一方面相邻政府往往在经济、政治等方面存在直接竞争，会争相采纳某项流行的政策项目。因此，本文提出假说：H61：邻居省份采纳省直管县改革的数量越多，采纳省直管县财政改革的概率越高。H62：邻居省份采纳省直管县改革的数量越多，省直管县财政改革的扩散程度越高。(四)省级领导人经历本文引入省级主要领导人异质性变量的前提假设在于，省
20、直管县财政改革决策是由省级主要领导人做出的。在手工整理各省省直管县财政改革规范性文件的过程中，我们发现各省大多以省委、省政府联合发文的形式部署改革。省级主要领导人是决定是否采纳省直管县财政改革的核心决策者。经过实地调研和访谈，我们发现在大部分省份省直管县财政改革是作为一项行政事务工作推进的，省长比省委书记在改革中分配了更多的注意力。本文基于省长来源与成长经历的多样性提出假设，认为曾经担任过县市主官的省长更有可能在其辖区内推动采纳省直管县政策。本文的基本假定是对于特定领域政策而言，决策者的经历和个人特质会显著影响决策。本研究样本观测期内各省主要领导人都是改革开放以后成长起来的部级干部，个人任职经
21、历多元化，既有从县乡基层一步步晋升的也有从部委和共青团、高校系统成长起来的。相比于共青团、高校、国有企业出身的省长，可以合理推断拥有县市主官工作经历的省长更有可能对省直管县财政改革持积极推动的态度。一方面是因为省级领导人在市县政府间关系博弈中相对超脱，在地级市与县市对财政管理权限的争夺中较难被俘获。另外，如果曾经任职过县市主官，省长应当对于县域治理的风险挑战以及县级财政困难有更为深刻的切身体会。决策既是一个利益权衡的过程，也是一个知识与经验运用的过程。熟悉了解省市县三级财政运作体制及其积弊的省长，其推动辖区内采纳省直管县财政改革的可能性和力度更大。因此，本文提出如下假说：H71：省长拥有县市主
22、官任职经历，采纳省直管县财政改革的概率越高。H72：省长拥有县市主官任职经历，省直管县财政改革的扩散程度越高。三、研究设计(一)数据来源一手资料。本文量化研究部分涉及的一手资料数据主要由作者手工整理自各省省直管县财政改革的相关政策文本，包括改革年份、改革一20一万方数据北京行政学院学报)2017年第1期 省直管县改革治理探究范围以及改革具体内容等。本文搜集了中央财政主管部门和全国20个省份共计38份改革政策文本并对关键词进行编码，形成了省直管县财政改革政策扩散数据库。作者进一步针对党管干部体制开发了中国省级主要领导人数据库，编码了20032012年全国各省省长特定任职经历等内容。二手资料。本文
23、还从中国城市社会经济统计年鉴20042013、全国地市县财政统计资料20042008、各省统计年鉴、财政年鉴20042013等二手数据库中编码了所需资料。(二)分析单位本文选取中国大陆20个省份作为研究单位。有11个省份未纳入考察范围，理由如下：第一，北京、上海、天津和重庆四个直辖市只管辖区县，不存在地级市建制(虽然直辖市的区县主官通常都是地厅级)，本身即为省直管县财政体制；第二，新疆、西藏、内蒙古、广西和宁夏五个民族自治区的财政体制由民族区域自治法规定，不属于财政部2009年意见中的改革范围；第三，海南建省较晚，其间仅有海口与三亚两个地级市，其余县市均为省直管县；第四，浙江省自1950年代以
24、来始终保持省直管县财政传统，不属于新世纪以来的政策扩散周期。样本观测时间为2003年至2012年十年，共计20个省份200个样本数据。以2003年作为起始年份是因为新世纪以来有正式官方文件可查的省直管县财政改革最早源自2003年，以2012年为结束年份是因为财政部意见要求2012年底全国除少数民族地区外都应推进这一改革。(三)变量测量1因变量根据政策创新扩散研究传统和省直管县财政改革扩散实际情况，本文编码了两类因变量，分别代表省直管县财政改革政策采纳的概率和政策扩散程度。因变量一，政策采纳的概率采用政策创新扩散研究中二分变量的经典编码方式，以1代表某年某省采纳了省直管县改革，044表尚未采纳。
25、因变量二，政策扩散程度为连续变量是某年某省辖区内采纳财政省直管县占全省县市的比例累计值，最大值为1即省内全部县市都纳入省直管县改革范围，最小值为0即辖区内尚没有县市启动改革。2自变量辖区面积、省辖地级行政区数量等数据均来自历年中国统计年鉴中国区域经济统计年鉴，数值较大的变量均取自然对数，以期获得趋于正态分布和易于理解的数据。县级政府财政自给率由县级政府地方财政收入比上地方财政支出，收入与支出的数据2007年以前来源于全国地市县财政统计资料，2007年后的数据由各县数据加总手工整理而成。国家级贫困县数据分别由国家扶贫开发办公室网站、公报和中国县域经济统计年鉴、各省统计年鉴、公报等资料汇总而成。邻
26、居变量是指某年某省相邻接壤的省份中已采纳省直管县改革的比例。省长基层主官经历效应具体的编码方式是通过梳理2003年一2012年样本观测期内全部省份省长简历，逐年逐人加以比对，将拥有县市主官工作经历的省长编码为1，其他编码为0。3控制变量本文在模型中控制了各省经济发展水平，用人均国内生产总值(GDP)作为衡量某省经济发展总体水平的指标，并取自然对数。(四)模型设定根据两类因变量分布情况，本文选择了相应两种计量模型进行估计。1事件史(Event History Analysis)模型政策采纳因变量是一个二分变量。针对此类因变量政策扩散研究通常使用基于Logit模型的事件史方法进行估计。在数据操作上
27、对因变量变为1之后的记录进行删节处理。事件史模型估计的是某地区从不采纳到采纳省直管县财政改革风险率的影响因素。2FGLS模型针对省直管县财政改革扩散程度这一连续变量，本文采取最小二乘法进行估计。然而，由于省直管县财政改革扩散程度系累积值且样本包括20个省份十年数据，存在序列相关和异方差的可能，故选择可行广义最小二乘法(FGLS)模型进行估计。另外，由于本研究中的若干核心自变量如地级行政区数量、辖区面积等不随时间变化，以面板固定效应模型估计会自动删除这些变量，在此借鉴和Landryt28的做法，采取混合模型一21万方数据北京行政学院学3IR2017年第1期 省直管县改革治理探究估计并手动控制区域
28、固定效应和时间趋势。四、省直管县财政改革创新扩散的实证分析(一)描述性统计分析1省直管县财政改革政策采纳省直管县财政改革在全国各省市的政策采纳和扩散情况呈现出较大的系统性差异。本文数据搜集的样本观测期为2003年至2012年，共计十年。本文对省直管县财政改革政策采纳时间的识别采取严格的界定标准，统一以省级党委或政府、财政部门的正式公文中规定的实施13期为准。有的地区例如福建、四川，将省直管县财政改革作为扩权强县或县域经济改革的一部分，没有专门针对这一改革发文，则以其他相关规范性文件中首次提及省直管县财政改革五大内容收支划分、转移支付、预决算、资金往来和财政结算中任何一项的时间为准。自2003年
29、开始，我国湖北、福建、安徽、河南等地陆续采纳省直管县财政改革。2005年后，采纳省直管县财政改革的省份数量快速增长。2009年，财政部发布关于推进省直接管理县财政改革的意见，要求2012年底全国除少数民族地区外的所有省份都要推进改革。2010年，云南、湖南、广东等省赶上末班车，也启动了改革试点。表1显示，从时间分布上看，在财政部2009年意见发布前，全部20个省份中有16个省份已经施行了省直管县财政改革，贵州省在财政部意见发布3个月后也迅速颁布决定启动改革试点。大部分省份是在中央模糊性试点鼓励下自主探索实施省直管县改革，各地改革内容、改革方式、改革范围的确定具有相当程度的自主性。湖北、福建、安
30、徽、河南四省在2005年前后率先探索了省直管县财政改革，是采纳改革的“先驱”省份。20052007年间是省直管县财政改革在全国迅速扩散的阶段，吉林、辽宁、河北、江西等十一个省份相继采纳改革。相对较晚采纳这项改革的是山东、贵州、广东、湖南四省。从空间经济带分布来看，以湖北i安徽、河南、江西为主的中部地区较早采纳改革，东部地区次之，西部地区普遍较晚采纳。2省直管县财政改革政策扩散程度省直管县财政改革是一项渐进改革，许多省份都采用先选择地级市所辖若干县市试点，取得表1省直管县财政改革分省采纳年份表采纳时间(年份) 省(名称)湖北2003福建安徽2004河南吉林辽宁2005河北江西山西2006黑龙江甘
31、肃四川2007 青海江苏陕西山东2009贵州云南2010 湖南广东一定成效后再推广的扩散模式。这意味着即使某省采纳了财政省直管县，改革也并非一劳永逸，而是根据试点情况渐进调整改革的扩散程度。总体来看，各省采纳省直管县财政改革的总体情况存在三个维度上的变化：其一是不同省份采纳改革在时间上有先后顺序；其二是同一时间段不同省份执行这项改革的扩散程度(范围)有明显差异，即有的省份扩散程度高有的省份扩散程度低；其三是同一省份在不同年份上的扩散程度差异。为准确刻画改革在各省的扩散进程，本文使用某省年度累积采纳比例代表省直管县财政改革的扩散程度，详见表2。具体而言，扩散程度是指2003至2012年间，每年某
32、省已采纳省直管县改革的县市数量比上全省县市总数量，并取累计值以反映各省总体采纳情况的横向与纵向变化。总体上，大部分省份采纳省直管县财政改革都是一个从试点到全面推广的过程，省内采纳改革的县市数量由少变多，没有出现制度回退现象。然而，不同省份在同一时间段对此项改革的一22万方数据北京行政学院学3IL2017年第1期 省直管县改革治理探究扩散程度却存在较大差异。在改革的“先驱”省份中，福建、安徽两省都几乎一次性将辖区内的全部县市纳入改革，相反湖北和河南两省则是先选择部分县市试点，再作进一步推广。河南虽然在推进省直管县财政改革中引起学术界和实务部门的广泛关注，但其改革在辖区内的扩散程度始终保持在一个较
33、小的范围内，截止2012年全省只有不到两成的县市被省直管。在“跟随”型省份中，东三省吉林、辽宁和黑龙江在相近年份陆续采纳改革，且改革在省内县市的扩散程度较高。河北、山西、江西、甘肃四个省份虽然采纳改革时间先后不一，但都经历了分批次试点一扩大范围一全面推广的三个阶段，最终实现了改革在省内较高程度的扩散。四川、陕西、青海、山东和贵州等省在观察期内最终的改革扩散程度不及所辖县市总量的一半。云南和广东两省推进省直管县财政改革较为谨慎，采取在较小范围内试点的改革模式，特别是辖县大省云南仅在全省选择了3个县试点。湖南省采纳改革起步较晚，但在省内的扩散程度较高。以财政部要求的2012年时限为截面观察，可以将
34、全国各省采纳省直管县改革的扩散情况分为四类(详见表3)。第一类是全覆盖型，包括福建、吉林、江西、黑龙江和江苏五省，省内的全部县(市)都纳入了省直管县财政改革；第二类是大部扩散型，包括湖北、安徽、辽宁、山西、甘肃和湖南六省，省内大部分的县(市)纳入省直管县财政改革的范围，个别县(市)由于执行民族区域自治制度或其他原因没有施行改革；第三类是局部扩散型，包括河南、四川、青海、陕西、山东、贵州和广东七省，辖区内不到一半的县(市)被纳入这项改革；第四类是个别采纳型，仅云南一省，在省内选择了3个县试点，改革扩散程度占全部县市数量不到一成。表2全国20个省份省直管县财政改革扩散程度(20032012)省年份
35、 2003 2I)(14 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012湖北 O3l 081 O8l 08l 08l O81 081 0。81 08l O8l福建 1 1 1 l 1 1 1 l 1 1安徽 0 093 093 O93 093 O93 093 093 093 O93河南 O 004 004 004 004 004 O18 O18 O18 O18吉林 0 O 1 1 1 l 1 1 l 1辽宁 O O O82 082 082 082 O82 082 082 082河北 0 O O16 O16 O16 O16 047 068 O68 068江西 0
36、O O26 026 074 074 1 l 1 l山西 0 0 0 036 O36 O36 036 061 084 084黑龙江 0 O 0 1 l 1 l 1 1 1甘肃 O 0 0 O 023 023 059 059 097 097四川 0 0 0 0 O19 O19 043 043 043 043青海 0 0 0 O 023 023 023 023 O23 023江苏 O 0 O 0 1 l 1 1 1 1陕西 0 0 O 0 036 036 O36 036 O36 O36山东 0 O 0 0 0 O 022 022 022 022贵州 O 0 0 0 O 0 040 040 040 0
37、40云南 0 0 0 0 0 O O02 002 002 002湖南 0 O 0 0 0 0 0 090 090 090广东 0 O 0 0 0 0 O 007 007 02323万方数据北京行政学院学报2017年第1期 省直管县改革治理探究表3省直管县财政改革扩散程度类型 表4省直管县财政改革政策扩散回归结果扩散程度 省份全覆盖型大部扩散型局部扩散型个别采纳型(二)回归分析表4分别报告了基于logit模型的事件史方法和可行广义最小二乘法对政策采纳和扩散程度两个因变量的估计结果。经检验，模型中自变量的方差膨胀因子在5以下，这说明模型不存在严重的多重共线性。1省直管县政策采纳的影响因素政策采纳方
38、面，模型1显示管理幅度、邻居效应和省长基层主官经历显著影响某省采纳省直管县财政改革的概率。其中管理幅度越大即省级政府管辖的地级市数量越多，采纳省直管县改革的概率越低。本文同时汇报了几率比，结果显示管理幅度每增加一个单位，省级政府采纳省直管县改革的概率降低约026倍。政策扩散研究中的经典变量邻居效应显著影响省直管县改革启动，邻居省份中采纳省直管县改革的比例每增加一个单位，该省采纳改革的概率显著提高68倍。本文基于党管干部体制实际运作提炼出的省级领导人县市主官工作经历效应也同样显著提升了省份采纳改革的概率，在其他条件不变的情况下省长当过县委书记的省份比省长缺乏基层主官经历的省份采纳省直管县改革的概
39、率显著提高约1287倍。资源禀赋因素等变量对省直管县财政改革政策采纳的影响与理论假设的系数方向基本一致，但均未能通过显著性检验。具体而言，辖区面积越大以及财政自给率越高，采纳省直管县改革的概率越低。粮食主产区省份比非主产区省份启动省直管县改革的概率更高。贫困县数量回归结果与理论预期不符，结果显示贫困县数量越多省份采纳省直管县改革的概率越低。2省直管县改革扩散程度的影响因素针对省直管县改革扩散程度这一连续变量，注：(括号中为稳健标准误)+p001，4 p005，+p01模型二的估计结果显示资源禀赋、邻居效应和省级领导人经历效应均显著影响改革进程。省级资源禀赋因素方面，辖区面积每增加一个单位，省直
40、管县改革扩散程度降低04个单位；财政自给率每提升一个单位，省直管县改革的扩散程度降低05个单位；贫困县回归结果依然与假设相反，贫困县数量每增加一个单位，省直管县改革的扩散程度降低约06个单位。粮食主产区属性提升了省直管县改革的扩散程度，但未能通过显著性检验。管理幅度方面，省份管辖地级市数量越多，省直管县改革的扩散程度越低，管理幅度每增加一个单位，改革的扩散程度降低004个单位。邻居效应方面，相邻省份采纳改革的比例增加一个单位，该省推广省直管县改革的程度提升028个发生比即为Odds Ratio，也有学者翻译为“发生比率比”或“发生比率”。一24一东南州苏潮溃江肃东甘山龙西西黑山陕西宁海江辽青林
41、徽川吉安四建北南南福湖河一五万方数据妇匕京行政学院学报2017年第1期 省直管县改革治理探究单位。省长当过县委书记的省份比省长缺乏基层主官经历的省份推广省直管县改革的扩散程度显著增加008个单位。(三)讨论为准确反映省直管县财政改革扩散的丰富内涵，本文选择了政策采纳、政策扩散程度两个因变量进行测量。实证结果显示，相关核心自变量对不同因变量的影响既有共性也存在差异。通过表5的对比可以发现，第一，辖区资源禀赋因素对政策采纳的影响不具有显著性，但对政策扩散程度的影响是非常显著的。这意味着辖区面积、财政自给率、粮食主产区等因素主要决定的是省直管县改革的扩散程度大小，至于这些因素对省级政府是否采纳省直管
42、县改革的影响机制还没有令人信服的实证结果支持。其次，贫困县数量对省直管县改革的影响与理论预期不符，贫困县数量越多并不会导致省直管县扩散程度提升，相反贫困县数量会显著降低政策扩散程度。这一实证结果也意味着某省采纳省直管县财政改革并不是主要考虑为贫困县财政纾困，其背后有更为复杂的逻辑驱动，从既有规范研究文献中推导出的假说没有得到经验数据上的支持。第三，管理幅度、邻居效应和省级领导人基层主官经历变量对省直管县财政改革政策采纳和扩散程度的影响符合预期，且通过了显著性检验。这说明上述三个变量不仅影响第一阶段省级政府是否采纳改革的决策，也同方向影响第二阶段省内改革推进程度的决策。表5理论假说验证情况汇总自
43、变量 政策采纳 扩散程度因变量 预期方向 显著性 预期方向 显著性辖区面积 H11：符合，不显著 H12：符合，显著财政自给率 H21：符合，不显著 H22：符合，显著贫困县 H31：不符，不显著 H32：不符，显著粮食主产区 H41：符合，不显著 H42：符合，不显著管理幅度 H51：符合，显著 H52：符合，显著邻居效应 H61：符合，显著 H62：符合，显著省长经历 H71：符合，显著 H72：符合，显著五、结论与启示本文以公共政策过程理论中的政策创新扩散为视角，通过建立理论框架实证分析了省直管县财政改革2003年至2012年间由个别试点到全面推广的改革进程及其影响因素。研究发现，各省资
44、源禀赋等因素显著影响省直管县改革的扩散程度，但并不显著影响某省是否采纳这项改革。管理幅度较大的省份更不倾向于采纳改革，即使启动改革后扩散程度也较低。邻居效应显著提高了省直管县改革的采纳概率和扩散程度。省长当过县委书记的省份比省长缺乏基层主官经历的省份更有可能采纳省直管县改革，并提高改革的扩散程度。作为一项探索性研究，本文实证分析了影响省直管县财政改革政策采纳和扩散程度两个阶段的影响因素。通过量化省直管县财政改革的政策创新扩散机制，本文的实证发现有助于增进学术界对中国地方政府决策过程的理解，也为省直管县改革研究提供了一个新的理论视角。本文提出的省级领导人经历对特定政策采纳与扩散的影响及其机制，可
45、以应用于解释更为广泛的政府行为。下一步的研究方向可以考虑：基于中国本土化政治实践提炼具有中国特色的政策扩散理论框架，解释更为丰富的政策实践；进一步拓展样本数量，将地级、县级作为省直管县改革扩散的研究单元，增强理论的解释力；通过对不同省份省直管县财政改革的内容类型划分和阐释，识别和验证政策创新扩散中的再发明及其影响。参考文献：1】张占斌政府层级改革与省直管县实现路径研究卟经济与管理研究。2007(4)：2227【2】2杨志勇省直管县财政体制改革研究从财政的省直管县到重建政府间财政关系【J】财贸经济，2009(1 1)：3641【3】贾康财政的扁平化改革和政府间事权划分】中共中央党校学报，2007
46、(6)：42484】庞明礼对“省直管县”改革问题的理性反思】武汉科技大学学报：社会科学版，2009(3)：4044【5】徐雪梅，王宁，王洪运基于秩和比法的“省直管县”实施条件评价U】地方财政研究，2011(12)：29-36【6】才国伟，张学志，邓卫广“省直管县”改革会损害地级市的利益吗?卟经济研究，2011(7)：6577【7】刘小兵，吕凯波省直管县财政管理体制改革的影响因素分析U审计与经济研究，2014(1)：19278】刘冲，乔坤元，周黎安行政分权与财政分权的不同效应：来自中国县域的经验证据【I】世界经济，201425万方数据北京行政学院学报2017年第1期 省直管县改革治理探究(1 o
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