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1、年第期双月刊总第期中南财经政法大学学报JOURNAL OF ZHONGNAN UNIVERSITY OF ECONOM ICS AND LAW BimonthlySerial 完善社会组织第三方评估工作机制研究 基于市调查数据的分析徐双敏崔丹丹(中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉)摘要:在全面深化改革背景下,政府正力推第三方评估公共政策,第三方评估社会组织有助于提升组织公信力和专业能力,确保其更好地服务于社会经济建设,帮助政府实现“小政府,大社会”的角色转型.本文在问卷调查数据基础上,通过建立满意度测评指标体系,考察社会组织第三方评估的现状.结果表明:其满意度水平一般,具体表现为评估主体日
2、益多样,但评估方法专业性不高;指标体系得到认可,而指标项目设置不科学;信息公开获好评,但评估公正不足.应进一步完善现行工作机制,在开展第三方评估中,强化评估主体的独立性、增强评估指标的科学性、提高评估过程的透明度、扩大评估结果的适用性.关键词:第三方评估;社会组织;公共服务;政府职能中图分类号:C 文献标识码:A 文章编号:- ( ) - - 收稿日期:- - 基金项目:财政部课题“事权划分与支出责任研究”();中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目“社会组织评估工作实证研究”(B)作者简介:徐双敏(),女,江苏苏州人,中南财经政法大学公共管理学院教授,博士生导师;崔丹丹(),女,河南
3、郑州人,中南财经政法大学公共管理学院博士生.一、引言及文献综述党的十六届六中全会后,社会组织这一概念被正式确定并规范使用 ( P) .一般意义上的社会组织,是指在各级民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会.这些社会组织具有非政府性、非营利性和社会性的基本特征 ( P) .社会组织类型划分的方式很多,比如可以按其活动性质划分为公益性和互益性两类 ( P ) .改革开放以来,经济体制转轨与发展方式转型、政府职能转变为各类社会组织的产生和发展提供了前所未有的体制性机遇.尤其是进入新世纪以来,逐步进入小康阶段的我国社会在产生出巨大的公共服务需求的同时,也迸发出日益强烈的公益热情.特别是近年
4、来,公益性社会组织迅速增加,它们灵活多样的公益服务项目以及贴近民众无处不在的活动方式,在汇集社会爱心、弘扬志愿精神、扩充经济建设力量的同时,也在许多公共服务和国民经济建设领域起到了为政府分忧的作用.但是,在我国特定政治经济体制背景下发展起来的公益性社会组织自身也正在经历成长的过程,各级政府应该对它们履行监管的职责. 年,民政部颁布了关于推进民 万方数据间组织评估工作的指导意见 ,标志着我国对各类社会组织正式开始评估. 年颁布关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见 ,明确提出“建立社会组织第三方评估机制,是完善社会组织综合监管体系的重要内容,是社会组织评估的发展方向” .国内学者在社会组织
5、第三方评估的必要性、组成要件、作用、评估理论、发展对策方面积累了一定的研究成果.席酉民提出第三方专业机构评估社会组织能够增强社会组织发展的内驱力,打破政府部门监管的垄断局面 ;包国宪指出第三方评估由三个部分组成,分别为专业评估机构、社会组织以及受政府委托的评估机构 ;纪颖认为由第三方专业机构对社会组织开展评估有着需求与供给角度的经济学必要性 ;肖耀科指出第三方评估能够有效补充政府部门的监管漏洞,增强慈善组织的社会公信力,吸引更多社会公众参与慈善活动 .宁小花提出元评估理论,认为其能够避免社会组织评估工作的误差 ;王春英提出在第三方评估要实现长远的发展,必须有科学的方法支撑,政府的参与以及健全的
6、法律体系保障 ;孙录宝认为评估主体应由专家学者、法律人士、组织管理人员等组成,从而增强第三方评估的专业性 .纵观既有研究,我国学者对社会组织第三方评估的必要性、构成、作用、发展对策等方面进行了相关研究,但是对第三方评估机制具体实践中产生的问题及如何改进的论述较为少见,尤其是缺乏定量的分析和研究.社会组织第三方评估的工作机制在我国建立时间不长且推行很快,有必要基于被评社会组织的感受和意见,反思社会组织第三方评估的工作机制,为促进第三方评估工作机制的不断完善提出建议.二、研究背景与调查工作概况第三方评估是一种强调评估主体特征的评估形式 ,其突出优势就在于客观、公正.社会组织第三方评估是指第三方评估
7、机构在接受政府有关部门指导下,依据一定的评估标准和程序,对社会组织特定时段内的活动业绩、状况、效益、影响和持续性开展的专业化评价.其中的第三方评估机构主要是指,独立于政府部门之外的公民个人、社会团体或专业评估机构.我国的第三方评估机构主要包括市场中介机构、民办非企业单位、事业单位、综合性和联合性社团等多种形式 ( P ) .社会组织第三方评估的施行,可以增强社会组织评估的专业性,提高社会组织评估的公信力,促进社会组织提升能力 .第三方评估作为加强事中、事后管理的有效方式,可以帮助政府减轻行政负担,有利于政府实现“小政府,大社会”的角色转型,有利于厘清政府与市场的边界.(一)研究背景年,我国社会
8、组织评估工作正式启动. 年,民政部颁发了社会组织评估管理办法 .该办法规定,评估专家应由学术机构、会计师事务所、相关政府部门的专业人员构成.同时明确了评估的前提为分类评估,即不同类型社会组织使用不同的评估内容指标,但大致从基础条件、工作绩效、内部治理、诚信建设以及社会评价等方面展开.民政部统一制定相应的评估指标体系,以上述内容作为一级指标,指标逐级展开,各地在实践中可结合具体情况加以修改.此外,管理办法对评估的方法做了明确的规定,并对评估结果进行A级管理. 年民政部提出要实施社会组织第三方评估,并于年月日发布了关于第三方评估实施的具体指导意见,规定了第三方评估的原则、第三方机构的资质要求、保障
9、机制以及结果运用等基本内容.至此,我国社会组织第三方评估机制基本建立.正是在此背景下,本课题组开展了相关调查研究.(二)调查工作概况年 月,课题组先后在北京、上海、杭州、银川、广州个城市开展了社会组织第三方评估工作满意度的调查.课题组调查的目的是通过了解被评对象对已开展的第三方评估的满意度,进而分析社会组织第三方评估工作中存在的弊端,寻找其产生的原因,并提出完善评估机制的建议.在调查样本的选取中,我们特意选择地理位置、经济实力、发展程度各异的城市,并希望由此反映出不同城市社会组织第三方评估机制中存在的普遍性问题.本次调查的主要形式是问卷调查和访万方数据谈.课题组借助网络向个城市中不同等级的家社
10、会组织工作人员发放调查问卷,同时采取入户表有效问卷填写人员所在城市、组织分布情况统计(单位:人)所在城市社会组织类型社会团体民办非企业单位基金会合计北京 上海 杭州 银川 广州 合计 表社会组织第三方评估满意度指标体系社会组织满意度一级指标二级指标评估主体专业性对被评组织了解程度评估结果准确程度评估人员工作认真程度评估方法专业化程度评估人员专业程度指标体系科学性评估指标体系适用程度指标项目设置合理程度过程性指标含有程度评估过程科学性参评工作量合理程度评估外的监管力度评估方式科学程度评估过程公开公正性评估信息公开程度评估专家公正性信息公开及时性社会力量监管力度评估结果运用接受拨款或捐赠程度政治参
11、与机会获得程度指导组织后续发展程度优惠政策享受力度评估等级社会认可度对评估主体监管监管程序规范程度监管举措完善程度方式进行了访谈调查.课题组共发放问卷份,收回份,回收率为. .回收问卷中有效问卷份,有效率为. ,直接访谈位社会组织工作人员.有效问卷填写人员所在城市、组织分布具体情况见表.本文使用数据全部来自此次调查.为开展满意度调查,课题组根据评估内容和方式,设计了社会组织第三方评估满意度评价指标体系,指标体系包括个一级指标和个二级指标,各指标具体内容见表.问卷主要采用李斯特量表的形式来衡量社会组织第三方评估的满意度,首先需对问卷信度、效度进行检验.课题组用SPSS软件对问卷量表的信度、效度进
12、行检验,得出本问卷的整体信度系数为. ,各部分信度系数均在. 以上,问卷信度非常好.使用主成份分析法,以特征根 提取因子,计算出KM O结果( . ) 、 Bartlett球形检验结果( C . , P . ) ,说明本问卷适合作因子分析;共提取个公因子,解释了总方差的. ,本问卷具有良好的结构效度.三、对社会组织第三方评估满意度问卷的分析课题组运用模糊综合评价法对调查问卷中的各项数据进行统计,继而对第三方评估工作满意度进行定量分析的结果显示,满意度测评结果与问卷访谈结果基本一致,问卷调查结果真实有效,可以比较客观地说明当前社会组织第三方评估机制中存在的主要问题.(一)社会组织第三方评估总体满
13、意度评价不高调查问卷的满意度评语集为:非常满意、较满意、一般、不太满意、很不满意,得分区间为 ,其中得分 为非常满意, 为较满意, 为一般, 为不太满意, 为很不满意.统计问卷得到的一级指标数据是,社会组织第三方评估的总体满意度为. ,仅处于“一般”水平,评估主体专业性、评估指标体系科学性、评估过程科学性、评估公开公正性、评估结果运用、对评估主体监管的满意度结果分别为: . 分、 . 分、 . 分、 . 分、 . 分、 . 分.其中“对评估主体监管”得分最高,进入了“较满意”级; “评估指标体系的科学性”得分最低,接近“一般”下限.在二级指标中满意度得分最高的是“对评估主体监管”中的“监管程序
14、规范程度”项,得分. ,接近“较满意”级上端;得分最低的是“评估公开公正性”中的“社会力量监管力度”项,仅为. 分,只略高于“不太满意”级下限(详见表) .(二)社会组织第三方评估工作中存在的主要问题具体分析调查问卷个一级指标的统计数据,可以看到社会组织第三方评估主要存在以下几方面的问题: 万方数据表社会组织第三方评估满意度指标统计表一级指标测评结果二级指标测评结果评估主体专业性 对被评组织了解程度 评估结果准确程度 评估人员工作认真程度 评估方法专业化程度 评估人员专业程度 评估指标体系科学性 评估指标体系适用程度 指标项目设置合理程度 过程性指标含有程度 评估过程科学性 参评工作量合理程度
15、 评估外的监管力度 评估方式科学程度 评估公开公正性 评估信息公开程度 评估专家公正性 信息公开及时性 社会力量监管力度 评估结果运用 接受拨款或捐赠程度 政治参与机会获得程度 指导组织后续发展程度 优惠政策享受力度 评估等级社会认可度 对评估主体监管 监管程序规范程度 监管举措完善程度 社会组织第三方评估总体满意度 评估主体日益多样,但评估方法专业性有待提高. ( ) “评估人员专业程度”得到相对高分.结合问卷问题“对您所在组织进行评估的第三方评估机构是”的数据统计可以看到,第三方评估人员来自民办非企业单位、市场中介机构、社会团体、事业单位,其中接近/ 的来自民办非企业单位,这些评估人员的专
16、业性很强. ( ) “评估方法专业化程度”项得分很低.课题组深入访谈后发现,这是多方面的原因造成的.首先是管理理念.评估管理的方法是从企业管理借鉴到社会组织管理中的,在企业管理中,评估侧重于对组织的投入产出的考量,忽视了社会组织以社会效益为主的特点,从而导致评估方法的不科学.其次是管理方法.地方民政部门制定了评估标准(评估指标) ,专业人员是以执行者的身份参与评估的,并没有实际主导评估工作,所以会出现评估人员专业,但是评估方法不专业的“矛盾”现象.第三是评估人员.评估人员“对被评组织了解程度”不足是影响评估主体专业性的一个主要因素.评估专家对多样的具体被评组织缺乏深入了解,这是问题的症结.评估
17、指标体系得到认可,但指标项目设置的科学性亟待提升. ( ) “评估指标体系科学性”得分最低.不过结合问卷的其他内容可以看到尽管对评估指标体系的科学性评价不高,但是被评人员对评估指标体系还是比较认可的. ( ) “指标项目设置合理程度”项得分明显不高.由于评估标准(指标)是各地方民政部门依据民政部的文件制定的,多数是照抄照搬,没有考虑地方特点,以致实际评估中出现“水土不服” .评估信息公开收获好评,但评估公正有所不足. ( )受访者对“评估信息公开程度”最为满意.评估信息公开主要与当前互联网等信息手段在评估注册、登记环节的运用相关.评估工作开展的过程中,被评组织信息、第三方专业机构状况、评估的方
18、式及流程、评估结果等信息能够通过网络平台全面及时地向公众展示,所以得到好评. ( ) “评估专家公正性”这项指标的满意率分布比较特殊,一方面是. 的“很满意”者,一方面是高达. 的“不太满意”者.究其原因可从问卷相关问题的回答中得到答案.在回答“您认为哪些因素会影响专家的公正性”的问题时, . 的受访者选择“与被评组织利益关联” , . 选择“缺乏约束机制” , 选择“缺乏惩处机制” .也就是说,是受访者认为部分评估专家身份不独立,不是真正的“第三方” ,而这个选项的满意度“两极分化”也间接证实了评估中存在一定程度的“人情分”和“关系分”现象.评估等级社会认可度很高,但评估结果运用仍显不足.在
19、“评估结果运用”指标中, “评估等级社会认可度”和“接受拨款和捐赠程度”两个指标的满意度占比较高,受访者是充分认可评估专家对社会组织划分的A等级的.但是,在“评估结果运用”中对“指导组织后续发展”项评价最低.参看问卷的相关问题回答,可以找到受访者不满意的原因.对问题“您认为评估结果在促进组织发展方面有哪些欠缺” ,选择“未对组织现存问题提出可行建议”的有. ,选择“未对组织未来发展提供详尽万方数据书面报告”的有. ,选择“未对组织起到影响决策的作用”的有. .此外,对拥有更多“政治参与机会”项,选择“不太满意”和“很不满意”的也占到受访者的. .其中, A级社会组织的受访者中对这个选项表示“不
20、太满意”和“很不满意”的占比达. ,而A级社会组织受访者的这两个不满意选项的人数占比更是高达. ,这样的不满占比与低等级的社会组织受访者不满占比形成鲜明对比.对此我们可以理解为,等级越高的社会组织工作人员越渴望有政治参与的机会.四、完善社会组织第三方评估工作机制的对策完善社会组织第三方评估工作应坚持“政府指导、社会参与、独立运作”的基本原则.在此前提下,进一步明确政府、企业、社会各自的职责.在社会组织第三方评估中,应强化评估主体的独立性、增强评估指标的科学性、提升评估过程的公正性、扩大评估结果的适用性.(一)培育和监管结合,强化评估主体的专业性第三方评估的显著优势来自评估机构的专业性.民政部对
21、第三方评估机构具备的资质条件进行了明确规定,其中具有专业的评估人才队伍是其资质条件基本要求,这一资质决定了该机构是否拥有足够胜任评估的能力.加强对第三方评估机构专业性的培育.现在作为第三方评估主体的机构类型包括市场中介机构、社会团体、事业单位以及民办非企业单位等多种类型,被评估对象有社会团体、民办非企业单位和基金会三种具体类型.评估人员不仅应该是评估工作的专家,也要对不同类型的评估对象有深入的了解,这就需要政府主管部门加强对评估机构专业性的培育,即对资质条件较好的评估机构,联合企业、高校专家等对他们进行相关评估技能和知识的培训.加强第三方评估机构的专业考核遴选制度建设.现在第三方评估和社会组织
22、的发展较快,具备资格条件的第三方评估机构也越来越多,运用对其专业性进行考核的方式遴选第三方评估机构是可行的,但是考核遴选机制要有章可循.该考核遴选规范既要确保本身的公平性和科学性,也要确保第三方评估机构具有评估所需专业能力.完善第三方评估机构的专业资质监督制度.政府主管部门不论是用委托方式,还是购买服务方式确定评估机构以后,都应该通过合同形式明确主管部门和第三方评估机构双方的权利义务关系,合同还应该明确因专业性欠缺造成评估失误情况下的违约处罚方式及内容.为此,可建立评估专家考评机制,要求第三方评估机构的专家承担资格保证、利益回避、签名评分、信息保密等法律责任,确立“谁签名、谁负责”的问责制度.
23、对专业性资质进行完善的契约管理是提升评估机构专业性以及公信力的最有效的方式,以保障其评估的专业认可度及结果的权威性.(二)硬性和软性结合,增强评估指标的科学性评估指标的科学与否,直接关系评估结果的科学性和公正性,是开展评估工作的核心.而评估指标的科学性是建立在对被评对象的深入了解、全面把握基础上的.评估指标可以分为硬性指标和软性指标两类,所谓硬软有两层意思,一是以指标的必要性为依据划分,即必须有的指令性指标为硬性指标,反之,可以自选的为软性指标.二是以指标的固定性为依据划分,即指标为某个固定值,清楚明了、没有弹性,反之,指标为一个区间、比较模糊、有一定弹性的为软性指标.现行评估指标体系中的一级
24、指标都是按照民政部提出的评估内容确定的,是各地不能随意改变的“规定动作” ,二级指标中有一些涉及社会组织资质条件的内容,也是民政部社会组织评估管理办法中提出的,所以都是硬性指标.需要增强软硬评估指标的科学性.对于硬性指标而言,就是要将评估的目的从主要是为社会组织评级,转变为增强社会组织的公共服务能力,即指标要能引导社会组织提升自身的公共服务能力.增强软性指标的科学性,主要是突出地方特色、组织特色的评估指标.我们在调查中发现的有关指标方面的问题,恰恰是“特色”不“特”造成的.(三)实查和网上展示结合,提升评估过程的公正性公开和公正从来就是“孪生子” ,在公正性受到质疑的时候,公开一定是最好的“解
25、药” .现有的信 万方数据息手段是公开评估过程的最便捷形式,利用网络公开第三方专业评估机构的资质条件、工作业绩、专家组成员的资历等所有可以公开的信息.这是评估机构接受被评单位、政府部门、企业、公众等社会治理主体监督的重要形式,可以有效避免出现利益相关方成为评估主体的现象.利用网络公开被评组织的所有可以公开的材料,同时公布全部评估程序和过程.实现以过程的公开透明,保障结果的公正和公信力.(四)评级和信用建设结合,扩大评估结果的适用性评估结果的使用是评估工作的目的所在,也是社会组织参评的动力所在,而当前的评估结果使用是非常有限.当前社会组织评估的主要目的是作出评估等级结论,而享受税收优惠、承接政府
26、转移职能、接受政府购买服务等的优先权,也应当是与评估等级联系在一起的.应加快建立社会组织评估结果综合利用机制,扩大评估结果运用范围.各地要制定与评估结果挂钩的激励政策,提倡把评估结果作为社会组织接受政府购买服务、承接政府转移职能、参与协商民主、优化年检程序、享受税收优惠、参加表彰奖励的参考条件,把评估结果作为社会组织信用体系建设的重要内容.社会组织评级和社会组织信用体系建设结合,是促进社会组织优胜劣汰、良性发展的可靠途径,这就需要构建评估结果反馈体系.强化评估结果对被评社会组织的反馈,包括具体指出被评社会组织建设中存在的问题,建立定期复检的制度,使社会组织真正实现以评促建、以评促改.社会公众普
27、遍对有较高评估等级结果的行业社会组织的建议关注较多,因此,有关政府决策部门可将这些组织的建议纳入政策制定之中,强化政策与行业发展的适应性;评估等级为政府、公众提供了概况性的组织信息来源,将等级结果纳入到社会组织信用体系建设中,就可以使公众做出是否捐款的正确选择.在我国,社会组织第三方评估还是一个新鲜事物,作为政府转变职能的重要产物,社会组织第三方评估工作机制的完善,既需要政府部门将相关职权“放得下” ,也需要第三方评估机构“接得稳” ,还需要社会各方“管得严” ,社会组织第三方评估工作机制的完善,需要全社会的共同努力.参考文献: 马庆钰能力建设与社会之发展 M 北京:中国社会出版社, 廖鸿中国
28、社会组织发展战略 M 北京:社会科学文献出版社, 王名中国社会组织概论 M 北京:中国社会出版社, 民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见 EB/ OL ( - - ) - - http: / /www mca gov cn/ article/ zwgk/ fvfg/ mjzzgl/ / shtml 席酉民从和谐管理理论到和谐社会的机制分析 J 西安交通大学学报, , ( ) : 包国宪,张志栋我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析 J 中国行政管理, , ( ) : 纪颖民间组织评估模式的国际比较及成因探析 J 学会, , ( ) : 肖耀科我国慈善组织第三方评估的研究 J 经营管理者, , ( ) : 宁小花评估社会组织评估:元评估理论的探索性应用 J 中国社会组织, , ( ) : 王春英浅议我国NGO管理中的第三方评估机制 J 学会, , ( ) : 孙录宝社会组织评估机制创新初探 J 学会, , ( ) : 徐双敏提高第三方评估的公信力 N 人民日报, - - ( ) 徐家良,廖鸿中国社会组织评估发展报告( ) M 北京:社会科学文献出版社, 王箐,魏建非营利组织性质和绩效的研究进展 J 广东商学院学报, , ( ) : (责任编辑:陈敦贤)万方数据