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1、基于土地发展权的征地补偿价格研究 以河南省周口市为例陈维肖1,李春妍2,彭宏杰3,4,樊鹏飞3,4,乔璐3,4,陈常优3,4(1.中国科学院南京地理与湖泊研究所,南京210008; 2.平顶山学院旅游与规划学院,河南平顶山467000; 3.河南大学环境与规划学院,河南开封475004; 4.河南大学规划设计有限公司,河南开封475004)摘要:首先,从理论角度探讨土地发展权内在机理,分析现行征地补偿价格的不足,提出了征地补偿价格应为集体农用土地价格与土地发展权价格之和,并以此构建基于土地发展权的征地补偿定价模型;其次,以周口市为例,应用构建的定价模型及农户问卷调查分析方法,测算了各县(区)基
2、于土地发展权的征地补偿价格,并对测算结果和现行征地补偿价格进行了对比分析;最后,提出应从法律上确保农民土地发展权的权益,并在今后征地工作中逐步改革现行征地补偿制度,构建公平合理的征地补偿分配机制。关键词:土地发展权;征地补偿价格;剩余法;周口市中图分类号: F293.2 文献标志码: A 文章编号: 1003- 2363(2016)03- 0119- 04收稿日期: 2016-01-25;修回日期: 2016-05-09基金项目:河南省土地估价师协会2015年度研究课题项目(2015KT06)作者简介:陈维肖(1991-),女,河南开封市人,硕士研究生,主要从事人文地理研究,(E-mail)c
3、wxemail 。通信作者:陈常优(1965-),男,河南鄢陵县人,教授,博士,主要从事人文地理和土地资源管理研究,(E-mail)13707617610 。随着社会经济快速发展,工业化和城镇化进程不断加快,城市人口规模不断增加,建设用地规模逐渐增大,大量农用地变化为城市建设用地1。仅“十二五”期间,全国累计批准建设用地216.48万hm2,其中大部分由农村集体土地征收而来;另外,现阶段我国每年70%80%的群体性上访事件都和拆迁、征地有关,严重影响社会和谐稳定和经济快速发展2。党的十八大及十八届三中全会提出“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增
4、值收益分配机制,合理提高个人收益”,充分表明中央已经将征地补偿问题提高到国家战略高度,凸显政府致力于妥善解决此问题的决心2。鉴于此,在借鉴相关研究的基础上3-8,本研究从土地发展权的视角测算合理的征地补偿标准,让失地农民分享土地的增值收益,以保护失地农民的合法权益,促进社会经济的健康稳定发展。1理论分析与测算模型1.1土地发展权的涵义土地发展权是指权力人对土地利用具有变更的权力,包括改变产权、土地用途及土地利用强度等,不仅包括水平空间上也包括在垂直空间上开发的权利9。土地发展权制度肇始于20世纪40年代的英国,其土地发展权制度的特征是“发展权国有化”,依据法律对土地发展权的收益进行分配,但收益
5、大部分归国家所有,原土地所有者享有份额过低,由于受到土地产权人抵制,实施效果不明显。 20世纪70年代,美国政府在分区制度的基础上,结合城市规划,限制土地的用途,进一步明确了土地发展权,如可让渡的发展权(TDR)、可购买的发展权(PDR)、可市场化的发展权(MDR),其特点是“使用者付费”,使得发展权能够在原土地所有者和开发者及其他相关主体之间公平分配和转移,能较好地平衡不同参与者之间的利益10。随后,土地发展权日渐成为西方国家一种普遍的权利形态11。产权的归属决定了收益的分配。国外对土地发展权的归属主要有2种认识:一是属土地所有者,如果政府想进行农地利用或保护,必须向土地所有权人购买12;二
6、是属国家或政府,如果私人想改变土地用途或提高土地利用率,必须向政府申请或购买13。我国实行国有土地所有制与农村集体土地所有制2种制度,国内学者对土地发展权的归属有单一主体论和二元主体论2种认识14。单一主体论认为土地发展权一种是归公,一种是归私,不能同时享有;而二元主体论认为土地发展权是许多因素共同作用下产生的,主张土地发展权至少应有国家和集体(农民)2个权利主体。就土地发展权收益的产生而言,主要是土地产权、用途或集约度变更前后产生的价格差异。限于我国单一的国家征地制度,在农地征收过程中,政府的作用对发展权的价格有重要影响,失地农民在此过程也失去了唯一的生存保障,面临未来许多不确定的风险和因素
7、。若将土地发展权全归国家所有,那么失地农民的权益难以得到保障,无法调动生产和生活的积极性,甚至激化社会矛盾,不利于农村和农民未来的发展15-16;若将土地发展权都归农民所有,极可能会造成土地资源的不合理利用和浪费,不利于社会长远发展17-19。所以,土地发展权收益不应由一方独享,而应共享。第35卷第3期2016年 6月地域研究与开发AREAL RESEARCH AND DEVELOPMENTVol.35 No.3Jun. 20161.2现行征地补偿分析我国现阶段政府是唯一能征地的主体,政府在土地一级市场具有绝对垄断权和支配权7。土地供应的垄断为土地经营者带来巨大利益,激励着地方政府进行土地征收
8、,在此过程中,政府获得了土地发展权产生的巨大土地增值收益。依照相关法律规定,我国现行的征地补偿标准主要采用征地区片综合地价或统一年产值倍数的方法,该标准主要考虑征地前用途的土地补偿及农民的安置补偿,即征地补偿价格为集体农用土地价格和农民安置补偿费用之和。如河南省征地的补偿标准依据是河南省征地区片综合地价标准,无论征后用途如何,都按照征地前土地用途即农地进行补偿的,未充分考虑土地开发及用途改变后的增值20。合理的征地补偿价格不应为一种补偿标准,而应为一种土地价格,是集体农用土地价格和土地发展权价格之和,也是征后用途的、未开发的集体土地所有权价格。1.3基于土地发展权的征地补偿价格模型构建集体土地
9、被国家征收后,土地用途由农用土地转变为建设用地,土地价值及效用有了很大变化,即土地发生增值,可称为土地增值收益 ;土地的产权由农村集体所有转变为国有,土地价值及使用效用也发生变化,即产生土地增值,可称为土地增值收益 。从土地增值的原因及来源分析,土地增值收益是在集体土地所有权不发生变化的情况下,如果需要开发投入,集体是可以投资的,因此,土地增值收益应归农民所有。土地增值收益是因产权变化,是国有土地价格高于集体土地价格的差异,该土地增值是不能在原土地产权情况下产生,而是在国有土地产权下产生的,因此土地增值收益应归国家所有。因此,集体土地征收后,只有土地增值收益可归集体所有,土地增值收益可视为土地
10、发展权价格。所以,集体土地征地补偿价格应是征前用途的集体土地所有权价格和土地发展权价格之和,也就是征后用途的、未开发的集体土地所有权价格。在上述分析及借鉴国外的土地发展权定价模型的基础上21-22,立足于农民拥有土地发展权的角度,采用剩余法从集体建设用地所有权价格剥离测算基于土地发展权的征地补偿价格,从集体建设用地所有权价格中剥离土地开发费、相关税费等后得到补偿价格:P=V-D-F-T。式中:P为基于土地发展权的征地补偿价格,即被征土地价格;V为集体建设用地所有权价格,是集体土地所有权价格,也是建设用地的熟地价格;D为土地开发费,是生地开发为熟地的一般费用标准;F为开发费在开发期间的贷款利息;
11、T为相关税费,是农用土地转变为建设用地相关税费,主要为耕地开垦费及耕地占用税。2实证研究2.1研究区概况周口市地处黄淮平原腹地,辖扶沟县、商水县、西华县、太康县、郸城县、鹿邑县、沈丘县、淮阳县、项城市、川汇区,总面积11 959 km2,是中原经济区第一产粮大市及我国重要的粮食生产基地23。地处东南沿海连接中西部地区的过渡地带,处在河南省承接产业转移的最东端,是河南省委、省政府确定的承接产业转移前锋,也是河南省社会经济发展的典型代表。2.2基于土地发展权的征地补偿价格测算基础资料主要来源于周口市政府及其网站;国有建设用地使用权价格、五通一平土地开发费、资本化率数据主要来源于周口各县(区)城镇基
12、准地价评估报告;年贷款利息根据中国人民银行2015年6月28日公布的标准,取1年期贷款利息4.85%;相关税费数据主要来源于国家、省、市公布的税费标准,其中耕地占用税根据中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则和河南省财政厅关于调整耕地占用税适用税额有关问题的通知(豫财办农税2008第10号文件)及各地市标准确定,耕地开垦费根据河南省人民政府关于公布取消停止征收和调整有关收费项目的通知(豫政200852号)文件及地市标准确定;现行征地补偿价格依据关于调整河南省征地区片综合地价的通知(豫政201311号)。集体建设用地所有权价格由城镇基准地价修正。首先,对城镇基准地价进行期日修正,即由基准地价期
13、日(2013年1月1日)修正到估价时点(2015年7月1日),根据地价变化指数确定的修正系数为0.92;其次,对城镇基准地价进行年限修正,由基准地价年限(商业40 a、住宅70 a、工业50 a)分别修正到土地所有权年限(无限年期);再次,采用典型例证法,选取国有建设用地、集体建设用地的租赁样点,应用收益法测算产权变化修正系数,由此确定国有土地和集体土地的产权变化系数为0.65;最后,根据城镇末级商业基准地价、住宅基准地价和工业基准地价的修正数值,取三者平均数值作为集体建设用地所有权价格(表1)。依据上述征地补偿定价模型及周口市相关基础数据,测算周口市各县(区)基于土地发展权的征地补偿价格(表
14、1)。补偿价格最高的为川汇区(188.00元/ m2),最低的为西华县(137.50元/ m2 ),平均价格为161.40元/ m2。从补偿价格空间分布看,基于土地发展权的征地补偿价格从川汇区向四周呈环形辐散,离川汇区(中心)越远,征地补偿价格越低,符合一般地价分布规律。2.3农户问卷调查分析2015年7月在河南省周口市进行实地问卷调查。根据分布均衡性和具有代表性的原则,依据各县区经济发展水平,选择了川汇区、淮阳县和太康县进行抽样调查,共发放问卷300份,收回有效问卷282份,有效问卷比例为94%。问卷调查是基于农民对于可以转变土地用途的认识,包括农民对征地的认识、意愿和期望的补偿价格等。由于
15、农民的期望值存在着次序关系,所以使用有序的Logistic回归方法进行分析,应用“累积Logit”021地域研究与开发第35卷表1周口市各地征地补偿价格测算数据Tab.1 The calculation data of Zhoukou Citys land requisition compensation price县(市、区)集体建设用地所有权价格/ (元 m-2)土地开发费/ (元 m-2)相关税费征地补偿价格耕地开垦费/ (元 m-2)耕地占用税/ (元 m-2)现行价格(A)/ (元 m-2)计算结果(B)/ (元 m-2)倍数(B/ A)差值(B-A)/ (元 m-2)偏离度(B-A
16、) / B)川汇区303.66 75.0 13.0 24.0 70.96 188.00 2.65 117.04 0.622 6扶沟县248.16 65.0 13.0 22.0 54.42 145.00 2.66 90.58 0.624 7商水县245.64 65.0 13.0 22.0 50.33 142.49 2.83 92.16 0.646 8西华县240.65 65.0 13.0 22.0 55.23 137.50 2.49 82.27 0.598 3淮阳县280.65 65.0 13.0 22.0 57.11 177.50 3.11 120.39 0.678 3郸城县268.14 65
17、.0 13.0 22.0 53.18 164.99 3.10 111.81 0.677 7沈丘县273.15 65.0 13.0 22.0 54.36 170.00 3.13 115.64 0.680 2项城市283.56 70.0 13.0 22.0 53.09 175.16 3.30 122.07 0.696 9鹿邑县271.48 65.0 13.0 22.0 49.14 168.33 3.43 119.19 0.708 1太康县248.15 65.0 13.0 22.0 51.67 145.00 2.81 93.33 0.643 7平均266.32 66.5 13.0 22.2 54.9
18、9 161.40 2.95 106.45 0.657 7模型,累计的概率使用下式进行计算:P Y n X( ) = emn- +Xi( )1 + emn- +Xi( ) 。式中:Y为因变量,包括农户对征地补偿标准的期望值等;X是对因变量Y产生影响的自变量,包括性别、年龄、学历、主要收入来源、家庭每月消费情况、对征地补偿制度的是否了解、对当地征地补偿标准是否了解、是否愿意土地被征收、愿意被征地的原因、不愿意被征地的原因、土地征收后生活变化、对现行补偿标准的态度、希望的补偿方式等;n为第n个因变量;mn为第n个因变量的自变量数量;,为待估参数。据计算,农户选择75万以下、75万150万、150万2
19、25万、225万300万、300万元/ hm2以上的征地补偿期望值的概率分别为9%,46%,29%,10%,6%,采用加权平均法计算得出农民对征地补偿期望值为119.85万174.00万元/ hm2,即119.85174.00元/ m2。农户问卷调查的分析结果表明:大部分农户对征地的相关法规及补偿标准有所了解,但认知上还比较模糊;大部分农户对征地的态度无明显特征,总体认为现行补偿标准过低,如果有合理的补偿,生活得到保障,就愿意土地被征用;通过Logistic回归模型测算,基于农民意愿的征地补偿价格概率,农民希望得到的征地补偿的价格为119.85174.00元/ m2,和测算结果区间接近,印证了
20、基于土地发展权征地补偿价格测算结果的合理性。2.4征地补偿价格比较分析将测算的征地补偿价格与现行的征地补偿价格对比,计算得到二者差值、倍数及偏离度(表1)。差值、倍数及偏离度越大,说明现行补偿价格越不合理。(1)从倍数看,计算结果是现行补偿价格倍数最大的是鹿邑县(3.43),最小的是西华县(2.49),平均为2.95倍;从差值看,计算结果比现行补偿价格差值最大的是项城市(122.07元/ m2 ),最小的是西华县(82.27元/m2),平均差值为106.45元/ m2;从偏离度看,偏离度最大的是鹿邑县(0.708 1),最小的是西华县(0.598 3),平均偏离度为0.657 7。(2)整体而
21、言,现行征地补偿价格偏低。鹿邑县、项城市现行补偿价格尤为偏低,倍数、差值及偏离度均较大,最不合理;西华县现行补偿价格虽不是最高,但由于其经济发展水平较低,地价水平低,所以倍数、差值及偏离度较小;川汇区现行征地补偿价格是全市最高的,所以倍数、差值及偏离度也较小。(3)从空间分布态势看,倍数、差值及偏离度均呈现东、南部地区高于西、北部地区的态势,反映出现行补偿价格不合理程度是东、南部地区高于西、北部地区。3结论与建议3.1结论集体土地征用补偿价格不应是一种补偿标准,而应该是一种土地价格,是征前用途的集体土地所有权价格和土地发展权价格之和,也是征后用途的、未开发的、集体土地所有权价格。在借鉴相关研究
22、的基础上,采用剩余法、问卷调查分析法构建的土地发展权视角下的征地补偿定价模型有一定的应用价值。周口市现行的征地补偿价格普遍偏低,合理的被征土地价格应是现行征地补偿价格的3倍左右。3.1建议(1)从法律上确保农民土地发展权的权益,让农民最大程度地参与分享征地后土地增值收益,处理好政府、农村集体与农民三者之间的利益关系。(2)不断探讨和研究征地补偿价格的定价方法,使补偿价格更加合理,更好地体现大众的利益。(3)在今后的征地过程中,征地补偿方案的制定不应一刀切,建议尝试分宗地评估,同时应减少行政干预,赋予被征地对象话语权,培育统一的城乡土地市场。(4)坚持公平正义的原则,改革现行征地制度,构建公平、
23、合理、长效的征地补偿机制,保证农民的生存权与发展权。121第3期陈维肖,等:基于土地发展权的征地补偿价格研究参考文献:1李明海.利益制衡论D.上海:复旦大学,2007.2张远索,周爱华,杨广林,等.我国农村集体土地增值收益分配研究进展J.技术经济与管理研究,2015(2):78-81.3朱晓刚.发展权视角下农地征收补偿研究J.农业经济问题,2014(7):36-43.4柴铎,董藩.美国土地发展权制度对中国征地补偿改革的启示 基于福利经济学的研究J.经济地理,2014,34(2):148-153.5宋戈,霍圣夫,邹朝晖.耕地非农化风险及增值收益分配机制研究 以哈尔滨市为例J.中国土地科学,201
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28、you3,4(1.Nanjing Institute of Geography & Limnology, CAS, Nanjing 210008, China; 2.College of Tourismand Planning, Pingdingshan University, Pingdingshan 467000, China; 3.College of Environment & Planning,Henan University, Kaifeng 475004, China; 4.Henan University Planning & Design Co. Ltd., Kaifeng
29、475004, China)Abstract: Firstly, this paper discusses the inherent mechanism of the land development right from the theoret-ical perspective, and analyses the deficiency of the current land expropriation compensation price, puts forward thecompensation price of land expropriation should be for the c
30、ollective agricultural land price and the price of the landdevelopment rights, at the same time, the land expropriation compensation pricing model based on the land devel-opment right is constructed; Secondly, taking Zhoukou City as an example and using the pricing model and thepeasant household que
31、stionnaire survey data, calculates the land requisition compensation price of each county(district) based on land development rights, and the calculation results and the current land expropriation compen-sation price has been comparatively analysed; Finally, it is proposed that we should ensure the
32、rights of farmersland development in the law, and gradually reform the current land expropriation compensation system, and build afair and reasonable distribution mechanism for land expropriation compensation.Key words: land development rights; land requisition compensation price; residual method; Zhoukou City221地域研究与开发第35卷