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1、2022年1+1+X,以村民自治模式进行环境综合整治 1+1+X 以村民自治模式进行环境综合整治 党的十九大提出：要扩大人民有序政治参加，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。打造共建共治共享的社会治理格局。2022 年 6 月，以中华人民共和国村民委员会组织法为依据，根据有法依法、无法依规、无法无规、村民自治的原则，东合镇起先探究党组织领导下的1+1+X村民自治工作法，并渐渐走出了一条管用有效的实践新路。 一、背景缘起 合镇位于东新区东北部，区域面积达平方公里，下辖个行政村，个居民区，户籍人口万人，来沪人员近万人，是
2、市社会主义新农村建设试点地区之一。在东开发开放的大背景下，合镇虽然取得了开发建设和城镇化的丰硕成果，但经济社会发展了，干群冲突却没有明显削减；民生改善了，民心却没得到有效凝合，农村基层群众上访闹访总 量不降反升，肯定程度上也影响了合经济社会整体发展环境。经过深化调研发觉，合镇主要有三方面问题。 一是群众不满足，要求同等。随着群众民办法识、法制观念的不断增加，原来那种行政式、简洁的、粗放的吩咐式管理方式不能适应现实需求。 二是群众不信服，要求依据。农村集体经济的不断壮大，涉及村民切身利益的民生公共支出越来越多，但在详细操作上无法可依、无章可循， 往往凭村干部个人感觉或阅历来决策，只能是毛估估拍脑
3、袋。 三是群众不买账，要求参加。群众参加村务管理的愿望越来越迫切，对享有知情权、参加权、管理权、决策权和监督权的呼声也越来越高， 但事实上村务管理主要集中于村干部，村民自治肯定程度上变味成村官自治。 2022 年 6 月，合镇根据有法依法、无法依规和无法无规、村民自治的原则，探究出了党组织领导下的1+1+X村民自治工作法。1+1+X 中的第一个1是指党组织的领导，强调党组织的领导核心作用；其次个1，即村民自治章程，此章程是村民自治的基础性、指导性文件，围绕村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会秩序、劳动就业、劳动保障和福利、奖惩、执行和监督 9 个方面制定内容；而X是指由村民会议或村民代表会
4、议探讨表决通过的若干细则，涉及民主管理、经济发展、社会事业、社会稳定、文明创建、岗位职责 6 大类，涵盖征地安置、集体资产处置、农夫建房、补贴发放等村里的重点、难点、热点问题。从 2022 年起，合镇各村起先运用 1+1+X村民自治机制推动环境综合整治工作，已取得了明显成效。 二、举措机制 合镇在1+1+X村民自治工作法指导下的环境综合整治主要从四个方面推动：一是总体部署，试点先行；二是敬重民意，发扬民主；三是试点胜利，全面推开；四是深化完善，力求实效。 （一）总体部署，试点先行 对村里哪些事情应当列入1+1+X、列入后如何处理等问题，各村分层次、分类别召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、
5、党员代表会议、老干部会议、企业家会议座谈，了解村情民意，听取群众看法，由此形成村 民自治章程及实施细则的初稿。随后把村民自治章程（征求看法稿）发到每家每户，利用黑板报、宣扬栏等，号召家庭成员学习、探讨，再召开村民代表会议收集群众看法，了解群众的想法，看看群众关切的事有没有被写进去。之后各村相继召开村民会议和村民代表会议，党支部书记主持会议，并在逐条宣读、说明章程及细则后进行表决。据统计，各村在这 一过程中召开的座谈会不少于 20 次。 （二）敬重民意，发扬民主 为深化贯彻党中心、国务院乡村振兴战略及区委高水平改革开放、高质量发展、高品质生活、高素养队伍战略，东新区构建了家门口医疗卫生服务体系，
6、让健康服务深化社区、贴近村民，努力提升村居民的健康水平、获得感和满足度。通过家门口服务中心卫生室建设，做实做好家门口健康服务，实现家门口健康服务设施的全覆盖以及医疗卫生 15 分钟服务圈与家门口服务体系建设的功能复合，确保城市化地区 15 分钟服务圈内均有社区卫生服务站，农村化地区每个家门口服务中心都有卫生室的基 本卫生服务布局，为东新区村居民供应更为便利、优质的基本卫生健康服务。 （三）试点胜利，全面推开 群众在制度制定过程中的广泛参加，确保了制度的顺当表决通过。2022 年 11 月 25 日，试点村之一的友情村召开户代表会议，表决通过了友情村村民自治章程。此次会议应到 630 人，实到
7、628 人，赞成 627 人，弃权 1 人，出席率达 101.7%，赞成率达 101.8%。随后，其余 7 个试点村也相继召开户代表会议，出席率除 3 个村在 85%左右以外，其他村都超过 95%，甚至个 别村还达到了 101%，表决同意率也高达 101%，甚至是 101%。试点取得胜利之后，2022 年下半年此项工作在区全面推开。截至 2022 年 9 月，全镇 28 个村均已全部完成村民自治章程及实施细则的制定，各村都有了一本符合本村实际的小册子村民自治章程及实施细则，并发放到每家每户。 （四）深化完善，力求实效 2022 年，依据社会发展的改变以及1+1+X实施两年来的状况，结合村居委换
8、届选举，合镇起先以内容完善和确保执行为目标对1+1+X村民自治工作法进行深化完善。 一是深化内容。即实施一减二增三理。一减，即将章程从 89 条减为 73 条，将细则从 61 条减为 31 条，减假大空做不到的内容；二增，即增群众利益相关事项，增经济社会热点、难点问题，如三资管理、合同备案、文化建设等热点问题以及来沪人员管理、层层转包、规范农夫建房限制两违发生等管理难题，使1+1+X村民自治工作法的针对性、好用性、有效性更强；三理，即梳理篇章结构，从原来的经济管理、社会管理、劳动保障改为民主决策、民主管理、民主监督三篇，事实上加重了民主决策和民主监督的重量。 二是健全体制。将原来民主理财小组及
9、村务公开小组、村务监督小组等民主监督职能进行整合，建立了村务监督委员会，明确其职责及成员产生方式，加大民主监督力度，形成党组织领导、村民（代表）会议决策、村委会执行、村务监督委员会监督的治理架构。 三是理顺机制。横向上落实党委领导、政府负责、社会协同（财务顾问、托付代理记账、监管办、特保队）、公众参加（企业家、党员干部、村民代表、党代表、人大代表、志愿者）、法治保障的社会管理格局，纵向上建立 镇村户垂直联动机制，环环相扣，即建立镇、村委会、村干部、村民小组长、 党员、村民代表家庭户的垂直联动体系，明确每一层级的职责及绩效考核机制，互动贯穿，确保自治章程和实施细则的实行。 四是完善制度。实施四议
10、两公开议事规则，建立村民代表会议议事规则、村委会议事规则、村务监督委员会工作规程，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，确保党员、村民代表能够充分反映群众和村民的看法和建议，提高村民代表的参政、议政实力，分别增加党组织、村民代表会 议、村委会的领导、决策、执行水平；完善星级家庭创建制度，将村民自治章程和实施细则的导向性、约束性内容细化成创建指标，使村民在参加星级家庭创建活动中熟知并自觉遵守。 五是确保执行。一个好的政策法规，只有严格执行才会有生命力。对老一百零一姓而言，要他们去实行一件事情，有三个因素：一是靠自发。当群众相识到村民自
11、治章程及实施细则是维护自己切身利益的，群众便会自觉执行，因此合镇通过宣讲团、案例征集巡讲、图片征集展示等方式加大宣扬力度，还以村里的故事为主题创作了很多文艺节目巡回表演，使 村民自治、规范管理、维护权益的理念深化人心。二是靠带动。对一些义务性的规范，要靠党员干部的带动使群众共同遵守，因此建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，组织党员干部和村民代表到联系户、推选户家庭上门服务，带动群众，充分发挥党员干部的先锋模范作用 和村民代表的示范作用。三是靠约束。对一些有损公共利益的行为规范，如两违限制等，要靠纪律的约束，因此对群众反应比较剧烈的农夫建房、两违治理、土地管理与爱护问题特地制订了
12、合镇关于进一步加强土地爱护管理的实施看法，由镇纪检监察部门介入，对干部履职不 力、假公济私等现象实行问责，严峻的追究经济、法律责任。 三、创新成效 合镇在环境综合整治过程中利用1+1+X村民自治机制取得了显著成效，主要体现在以下三个方面：一是农村三资管理更加规范，集体资产大大增加；二是群众主体作用得到发挥，治理难题有效破解；三是基层民主政治得以进步，党群关系大大改善。 （一）农村三资管理更加规范，集体资产大大增加 一方面，村级集体资产大幅增加。2022 年，合镇村级集体经济净资产达 7.4 亿元，较 2022 年增加了近 3 亿元，净资产收益率达 12%。另一方面，村民来信来访数量大幅削减。2
13、022 年，合镇信访人（次）比 2022 年下降了 35%，集访批次下降了 43%。由此可见，老一百零一姓感受到自己的利益得到了爱护。 （二）群众主体作用得到发挥，治理难题有效破解 环境综合整治较好地治理了农村违法用地和违法建筑，推动了集体经济组织成员收益安排产权制度改革，取缔了无证废品收购站，农村社会治理顽症得到进一步解决，群众合法权益得到切实保障。 （三）基层民主政治得以进步，干群关系大大改善 村民在基层党组织的带领下全程参加到环境综合整治工作中，这不仅规范了镇、村单位的行政行为，而且大大降低了村务管理的难度，同时也改善了干部和群众的关系。调查数据显示，群众对干部的满足率从 2022 年的
14、 86.2%提高到了 2022 年的 101.6%。 四、启示展望 合镇1+1+X村民自治工作法的实施，主要有三个方面的启示：一是要把基层群众自治融入基层社会治理；二是要把民主参加机制嵌入基层社会治理体系；三是要把群众满足度作为检验社会治理成效的根本标准。 （一）要把基层群众自治融入基层社会治理 新时代社会治理中自下而上良性互动的特点将越来越明显。顺应当前社会治理的新特征和新要求，基层党组织应当把群众自治融入社会治理中，在社会治理中体现群众自治。通过拓展群众自治的内涵，提升基层自治的水平，把基层社会治理纳入规范化、系统化、民主化的轨道。 （二）要把民主参加机制嵌入基层社会治理体系 在1+1+X
15、工作法的推行过程中，合镇充分调动村民的民主参加主动性，多次组织召开村民会议和村民代表会议，通过同等对话交换看法、达成共识，集体表决通过事关村民切身利益的草根宪法。在扩大、保障群众民主权利的同时，也转变了基层干部的观念，有利于在重大事项、重点难题上各方协商解决问题。 （三）要把群众满足度作为检验社会治理成效的根本标准 要从群众最关切最干脆最现实的利益问题动身，实行详细、有效的方式和手段，回应和满意群众的合理合法诉求。要将与群众切身利益相关的 政策法规之外、道德情理之中的事情细化，形成可操作的规章制度，从群众中来，到群众中去，将群众满足度作为标杆去衡量社会治理的工作成效。 东新区合镇的1+1+X村
16、民自治法对各项事务的处理做出明确规定，村务管理严格照章办事，决策有机制，办事有依据，议事有平台，村务管理的制度化、规范化、民主化水平明显提升，农村基层民主政治基础得到夯实，群众对党组织的信任度、对干部的满足率大大提高。执政党通过领导村党组织对基层社会的民主治理，完善与改进传统治理体制，此自治方式是解决当前基层面临的各种问题的一个有效选项。合镇的村民自治工作的阅历将会产生更大的辐射效应，对的农村基层社会治理具有较强的借鉴意义。 第9页 共9页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页