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1、煤矿矿地纠纷调研报告*市位于云、贵、川三省的腹心位置，其典型的山地构造地形和特定的地质结构，铸就了丰富的矿产资源。目前全市发觉各类矿产33种，其中煤炭资源总量165亿吨，居全省之首，11个县区均有分布，煤炭产业已成为我市部分县(区)的主要经济支柱之一。然而随着全市煤矿资源开发力度的不断加大，与之相关的涉矿矿地纠纷频发且有愈演愈烈之势，并引发了越级集体上访、非正常上访等不和谐现象，成为影响我市稳定的重要隐患。根据市委政法委书记办公会议的支配部署，近日，市委政法委副书记李怀祥率市维稳办等部门人员深化到镇雄、威信等矿地纠纷较为突出的两县实地专题调研，走访了部分乡镇、村组，分别召开县直相关部门、乡镇干
2、部、职能站所负责人、村组干部座谈会，具体摸清涉矿纠纷的类型、成因。一、 当前我市煤矿矿地纠纷的主要类型及特点(一)煤矿矿地纠纷的主要类型1.地质灾难纠纷。这类纠纷非常突出，主要表现在矿区地表下陷、房屋开裂、山体滑坡、林地受损等现象，严峻影响当地群众生存平安。2.水资源纠纷。因矿山开采导致水源下陷或枯竭，矿区周边的水田变旱地面积日趋扩大，严峻影响当地群众的浇灌和生活用水。3.环境污染纠纷。环境污染普遍表现在煤矸石、粉煤灰乱堆乱放，得不到有效治理，对周边村寨的水源、田地、农作物造成不同程度污染，影响群众正常的生产生活。4.企业征地纠纷。煤矿矿区用地手续不规范、不健全，部分群众认为征地价格低，要求按
3、现行政策补偿和安置。5.平安生产事故引发的纠纷。煤矿作为一个高危行业,由于生产环境的特别性，条件多变性和不行知性，加之一些煤矿忽视平安管理，发生事故的机率较高，极易引起群体性事务，成为社会不稳定的重要因素。6、矿界纠纷。其表现形式是越界开采或者越界争议，实质上就是矿企之间采矿权争议。此外，还涉及到职业病索赔纠纷和拖欠农夫工工资等职工权益问题。(二)矿地纠纷的主要特点1.纠纷高发多发。企业在加大开采力度的同时，因对采矿区内的地质、生态及环境等方面造成肯定的破坏，严峻影响周边群众生产生活甚至生命财产平安，涉矿冲突纠纷呈高发多发的趋势且非常尖锐。如：威信县40口矿井中，有25口矿井与矿区周边群众之间
4、存在程度不同的冲突纠纷，纠纷的发生率占现有矿井数的62.5%;镇雄县82口矿井中，一般涉煤冲突纠纷681件，其中重大涉煤冲突纠纷32件。2.纠纷主风光大。资源整合势在必行，培育集约型重点煤炭企业已成为发展趋势，在资源优化整合过程中，利益格局调整触及地方政府、周边群众、煤矿企业、煤矿职工以及矿与矿之间的利益关系。仅威信县，目前40对矿井采矿区面积38平方公里，就涉及90个村民小组，纠纷涉及群众近3000人。3.纠纷诉求困难。在同一纠纷中，群众诉求多种多样，因地质灾难导致房屋裂变、水源流失、环境污染、征用土地以及其它关系群众切身利益的问题相互交织、相互叠加，错综困难。4.纠纷对抗性强。因房屋受损、
5、水源枯竭、环境污染、劳务纠纷、工伤补偿等问题，群众常常找煤矿企业要求赔偿，若处理不当或达不到诉求，便实行阻工等过激行为，导致矿群关系恶化，冲突升级，甚至发生群殴事务，引发群体性上访和非正常上访，既影响了企业正常的生产秩序，也形成严峻的治安隐患，影响社会稳定。5.纠纷处理难度大。群众受损害的后果往往是一个长时期、逐步显现的过程，持续时间长，造成损害后果的煤矿可能早就已经被重组，或者破产，或与非法采掘相交织，因此难以追查到担当责任的主体。相关的因果关系也比较难以证明。如：煤矿的开采是在地面以下几一百零一米的深处，相关的地下径流的变更、地面农作物或果树的歉收原委是否是因为开采活动引发，难以证明。此外
6、，矿方和群众对中介机构鉴定的地灾评估报告这一解决纠纷的核心要件相识不统一，存在：有利于我，则用之;无利于我，则否之。二、我市煤矿矿地纠纷的成因分析我市煤矿矿地纠纷的成因较为困难，但导致矿地冲突的客观缘由在于侵害了群众的合法权益，根本缘由在于利益安排问题。主要表现在：(一)煤矿企业方面：存在“重经济利益、轻环境爱护，重自身权益、轻社会责任”的现象。我市大部分矿区地质构造困难、生态环境脆弱、环境承受实力不高，而绝大多数矿群纠纷都是因煤矿企业过分追求经济利益，置国家法律法规不顾，违规开采，向大自然攫取过度引发地质灾难、造成环境污染，导致山体开裂、滑坡，村民房屋受损、水源枯竭等损害群众的切身利益的事实
7、。事后，有的煤矿企业漠视矿区群众利益，不能正视自身责任，对事关群众利益的敏感问题和合理要求实行“冷、硬、横、推”的看法，引起群众不满;有的煤矿企业不履行对矿区应 有的社会责任，未在自己的实力范围内处理好矿区群众就业、用煤、生态环境治理等问题，从而引发矿群纠纷;也有少数煤矿企业效益不好，连自身发展的资金都惊慌，更别说担当相应的社会责任。(二)地方政府方面：存在“重经济指标、轻环境监管，重资源开发、轻机制建设”的现象。一些地方片面强调高指标、高速度，没有正确处理好当前与长远的关系，统筹兼顾不够，在平安、环保、地质灾难、资源综合开发利用等方面投入不足;少数职能部门在矿山企业的立项规划、依法监督、行政
8、裁定和综合治理上不够到位，重资源税费收取轻环境爱护治理的现象仍旧存在。在处理矿群纠纷上，虽然作了大量的工作，但在机制建设上考虑得少，缺乏有效的沟通平台和根治的基本方法;一些基层干部不愿直面冲突，能拖就拖，能避就避，导致冲突升级，暴露出基层基础薄弱，社会管理懦弱，已难以适应发展形势的新须要。(三)矿区群众方面：存在“重诉求解决、轻合法维权，重上访非访、轻自身义务”的现象。矿区群众法律学问欠缺，对国家法律法规理解不够，在自身利益受到损害后，不按正常合法渠道表达诉求，而是实行聚众阻扰企业生产、集体上访等过激行为来为维权。同时，煤炭企业往往地处边远山区，相对欠发达，极少数群众见煤矿企业收获高利润而心里
9、失衡，对煤矿企业产生过高期望，希望煤矿企业担当较多的社会责任，否则便无中生有找寻机会制造纠纷，干扰生产;也有个别别有专心的人为谋取个人或小集团利益，挑起事端，怂恿、胁迫群众阻工闹事、非访等。三、对构建和谐矿区的看法建议构建和谐矿区是一项系统的工程，在坚持以人为本、统筹好当前发展和长远发展的同时，要做到科学开发与环境爱护并重，兼顾好地方、企业、群众三者之间的利益，建立健全矿地互动双赢平台和机制，多管齐下，从而实现“开发一方资源，爱护一方环境，促进一方经济，造福一方一百零一姓，构建一方和谐”。(一)搭建完善“一个”平台，从组织体系上畅通化解矿地纠纷的渠道。矿群纠纷缘由困难，种类繁多，涉及地质灾难冲
10、突、利益安排冲突、环境污染冲突、征地补偿冲突和公共平安冲突等，利益主体多元，冲突一旦发生对抗性强，牵涉范围广。针对当前矿地纠纷高发的态势，必需紧紧依靠党委的领导，整合部门力气，实施部门联动，明确部门职责，组建特地的矿地冲突纠纷协调化解的组织机构，搭建化解矿地纠纷的平台，放开群众反映诉求这道“大门”，制定工作运行机制，建立企业、群众、政府三方定期会商协调沟通制度，完善各种便民利民措施，便利矿区群众反映诉求，刚好驾驭各种倾向性、苗头性问题，使矿区群众享有充分的表达权、参加权与监督权的平台和渠道，维护好群众合法利益，确保煤矿企业正常生产。(二)正确处理“三个”关系，从协调发展层面上预防和削减矿群纠纷
11、。1.正确处理资源开发与环境爱护关系。资源开发和生态环境爱护是煤矿资源开发中所面临的一对突出冲突，也是当前首先应当解决好的问题。就我市来说，大部分矿区的地质滑坡以及山体开裂、水源枯竭等问题，主要缘由在于煤矿企业对资源进行掠夺式开采，加之矿区地质环境本身非常脆弱，而又忽视了生态环境的爱护和治理，成为引发矿群冲突的“导火线”。对此，必需留意正确处理好资源开发与生态环境爱护的关系，坚持二者并重，科学统一规划，合理开发，在开发中爱护，在爱护中开发，用科学的看法和方法进行资源的开发利用与生态环境的爱护，坚决防止超诞生态环境承载实力的资源开发，切实变更以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式。对地质环境
12、非常脆弱地带的矿产资源开发项目和不能确保地质灾难预防治理的业主，不批准其项目实施。2.正确处理煤矿企业与矿区群众的关系。企业的发展，离不开群众的支持和稳定的环境。当前，我市矿区周边农村的经济发展普遍比较滞后，当地群众生活较困难，城乡收入差距也较大。煤矿企业在获得发展、注意爱护生态环境的同时，要主动担当相应的社会责任，多筹划开展企农合作的双赢项目，探究推行企业与周边群众“互助共建”模式，建立促进农夫就业、增加农夫收入的长效机制，更加主动引领当地农夫致富，帮助农村修路、架桥、引水、助学，支持新农村建设，让经济发展的成果更好地惠及广阔当地群众，从而形成“企业关注群众冷暖，群众拥护企业发展”的良性循环
13、局面。3.正确处理经济发展与社会发展的关系。发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。就我市而言，多数矿区地势偏僻，经济欠发达，社会事业方面的投入还明显不足，社会发展比较滞后。必需坚持“以工富农、以工扶农”政策，根据科学发展观的要求，顺应人民的期盼，统筹城乡发展，加大对矿区的扶持力度，充分利用在工业、技术、资金和人才等方面的优势，大力扶持矿区农村发展。特殊是把保障和改善民生作为经济发展的动身点和落脚点，以民生工程作为投资重点，加快教化、文化、卫生、水利、交通等基础设施建设等各项社会事业，围绕民生发展经济，在发展经济中保障和改善民生，使人民群众共享更多发展成果，实现城乡同步发展，共同旺盛。
14、(三)建立健全“四项”机制，从机制制度层面上预防和妥当化解矿群纠纷。1、建立健全煤矿开发项目社会稳定风险评估和听证机制。对大型煤矿建设项目、征用土地面积较大、搬迁涉及农夫人数较多的煤矿建设项目以及涉及群众切身利益且影响面广、简单引起社会问题的煤矿矿建设项目，国土、安监、发改、经贸等部门要负责组织合理性、可行性和平安性评估。争议较大的拟建矿山项目，要组织矿产开发项目所在地群众代表参与听证，听取群众看法和建议，切实解决群众实际困难，维护群众利益。2.建立健全矿区生态环境治理复原的补偿机制。中华人民共和国矿产资源法第32条规定：开采矿产资源，应当节约用地;耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应
15、当因地制宜的实行复垦利用、植树种草或者其他利用措施;开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并实行必要的补救措施。环境爱护法也确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者爱护、破坏者复原”的原则，这些规定，使矿区环境复原补偿机制的实现有了法律、政策的保障。当前，一些地方对企业实行环境复原保证金和矿山复原基金制度，用于矿山开采造成对群众损失的补偿安置、改善矿区群众的生产生活条件、对破坏的矿山环境进行治理。通过保证金制度刺激企业主动实现环境爱护义务，如企业对开采的矿区不治理，则政府可动用保证金叫其他的工程部门来实施复垦、治理、安置;如企业不交保证金，也不实施矿区的复垦工作，矿产主管部门可终
16、止其开采，这些有益的做法值得借鉴。此外，对引发地质灾难且已经不能追溯企业责任的，当地政府要从相关部门的项目资金中赐予倾斜;对治理难度大、不具备生存条件的地方，要结合新农村建设，实行搬迁安置，切实保障群众利益，实现矿地和谐共赢。3.建立健全矿区群众利益共享新机制。煤矿企业的发展离不开和谐的矿群关系，而长远的和谐矿群关系有赖于利益共享机制的建立和完善。矿产资源法明确矿产资源属于国家全部，也即属于全民全部，全社会成员包括矿区群众都有享受这个公共利益的同等权利，占有这个利益的详细群体应当是政府、企业和群众共同拥有。但在现有的矿产开发体制下，矿产的开采使利益的安排已失去了均衡，政府得到了税费收入，矿山企
17、业得了采矿所创建利润价值，而群众的利益却没有得到干脆体现。对此，在矿产资源开发收益中，要切实兼顾群众的利益，探究建立矿区群众土地作价入股矿产资源开发的机制，建立矿业权人对矿区人民财产的保险制度，推动矿区困难群众最低生活保障制度，解决矿区群众诸如就业、用煤等生产生活中的各种困难。4.建立健全对矿产资源开发中破坏环境行为的监督与责任追究并重的约束机制。进一步明确并严格落实国土资源、煤炭、安监、环保部门等有关部门主体的责任，通过建立和强化约束机制，变更一些地方重开发、轻爱护的状况。要强化对煤矿企业有效监管，严格井上井下比照管理，把监管工作延长到项目设计、危害性评估、项目审批、生产过程等不同环节中，对
18、存在危害隐患的要刚好实行爱护措施。要把矿产资源开发各个环节出现的破坏性、掠夺性开采的行为以及对矿产资源开采引发的环境破坏问题，作为责任追究的重点，严格追究责任主体的责任。(四)突出抓实“五项”重点，从社会管理层面预防和化解矿群纠纷。1.突出抓实对地质灾难治理。将矿山环境复原治理工作同因自然因素造成的地质灾难防治、开展矿区新农村建设、推动现代新型农业转型，以及小城镇建设工作有机结合起来，整体规划，统一部署。在整修被损坏的道路、建筑、地面设施时，将整修资金同新农村建设扶持资金整合运用，合理搬迁沉陷区矿区群众，使矿区农夫居住条件得到较大幅度改善，上升一个新台阶;在整治被破坏的土地时，辅以相应的政策资
19、金扶持，整片整理，使矿区耕地不仅达到种植、养殖或者其他可供利用的状态，而且符合新型农业耕种要求，成为高标准耕地;在整修采场环境、复原植被时，同时开展村容村貌改造和“整脏治乱”，使矿区成为美丽整齐的绿色矿山。2.突出抓实环境污染综合治理工作。煤炭开采引发的环境污染问题是关系矿区人民群众身体健康的一件大事。要始终坚持经济建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展的原则，严格执行环境影响评价制度和污染防治、生态爱护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运用的“三同时”制度，强化环保行政执法，加大环境违法案件查处力度，加大环境复原治理力度，大力推动环境爱护工作，努力做到经济效益、社会效益和环境效益
20、相统一。通过对环境污染的有效治理，改善了矿区群众的生存环境，促进了矿群冲突的有效缓解。3.突出抓实冲突纠纷排查化解工作。要坚持和落实好矿群纠纷定期排查化解机制，落实好相关部门责任制，坚持定期或不定期深化矿区察民情、访民意，排查影响矿区和谐稳定的各种因素，精确把握群众合理诉求。对排查出的冲突纠纷，要主动回应群众期盼，实行“一事一策”或“一矿一策”等方法，实行干部下访、领导包案制度，把矿群纠纷化解到位，坚决杜绝推诿扯皮、敷衍塞责的现象，避开冲突激化。对不合理的诉求，要耐性细致的做好群众思想教化工作;对扰乱社会秩序、破坏矿山经济秩序的违法行为，要依法打击。同时，要加强农村基层组织建设，充分发挥他们作
21、用，使其成为沟通矿山企业与当地群众的桥梁。4.突出抓实企地共建活动。要结合当地实际，构建“党委主导、政府主管、部门协同、矿群参加”的矿区社会管理模式，帮助矿区农村编制、申报、落实、组织实施好经济发展项目，主动推动“项目帮建、地企共建、共建共享”活动，增进矿群友情，促进矿群情感沟通。要加大矿山社会治安综合治理力度，开展以提高村民素养为核心的法制教化、职业教化活动，提高农夫素养，正确引导和帮助解决农夫的合理诉求;要为煤矿企业供应优质服务，尽其所能为企业创建良好的发展环境，培育和壮大煤炭企业。要引导煤矿企业主动为矿区村民创建就业机会，落实工业返哺农业政策，为当地经济发展出资金、出办法、建项目、谋发展
22、，实现地企共同发展、和谐发展。5.突出抓实对企业的监管工作。各级党委、政府及有关职能部门在主动主动地为矿山企业调解各种冲突纠纷，帮助解决生产中遇到的困难，维护矿山正常生产生活秩序，支持矿山企业健康发展的同时，要从群众最关切、反映最剧烈的问题入手，紧紧围绕水保环保、平安生产、企业用工、征用土地等环节，全方位加强对煤矿企业的日常监管，依法规范矿山企业的生产经营秩序。要严厉打击乱占、乱批、乱管、乱收、乱批、乱采“等现象，坚决关闭和取缔违法矿山矿点，全面遏制无证开采、乱采滥挖、奢侈资源、污染环境的行为，维护好矿区村民最实际、最长远的基本利益。对造成资源破坏和不按承诺履行企业义务，影响和谐矿区建设的行为，坚决责令其订正和改进;对不订正和整改的，要坚决刚好予以关闭，并依法取销全部证照。第13页 共13页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页