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1、基层法律服务状况考察报告3篇 基层法律服务状况考察报告第1篇 以农村基层法律服务所为窗口 第一部分理论框架 一、选题与定义 一位学者曾经断言，中国的问题仍旧主要是农村的问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关切中国人喜怒哀乐的人就不能不关切中国最基层社会的人的生活。即使那些把爱好投向城市、投向正规军法律服务、投向标准化或目标性司法程序建构的人，也无法否认探讨中国基层法律服务的现状与改革在探讨整个中国司法问题所具有的特殊意义。基层社会和基层政府是整个中国社会和整个国家的地基，对于基层社会的治理始终是中国政府治理策略（社会综合治理）的重点之一，基层司法构成我国司
2、法制度的基础和主体（法律规定基层法院以及作为其组成部分的人民法庭管辖除法律法令另有规定以外的全部一审案件）。在司法专业化与司法民众化的冲突双重逆境中以及强大的诉讼积案压力下，寻求建立为当事人供应充分、适当、可供选择的多元纠纷解决机制，为简洁、小额的案件供应低廉、快捷的法律服务，亦即获得正义（）是当代世界普遍面临的重大课题。在中国这种城乡差异、地区差异巨大并且不断增大却又实行单一制政府结构形式的大国，如何为占中国人口主要成分的基层老百姓特殊是广阔农夫供应符合其经济、文化层次需求的有效的法律服务，一方面干脆关系到基层纠纷的解决和基层社会的稳定，另一方面也将影响到作为标准模式的民事诉讼结构是否能够在
3、我国社会里找到的确适合的土壤、并真正地扎下根来这一重大问题，并最终影响中国在尚未全面实现现代化的阶段面临后现代社会的冲击能否作出适时适当的回应。 本课题所指的基层是以中国行政和司法建制为标准，指县级层次上的县市、区，以及它们的行政下级（乡、镇、街道办事处）和司法派出机构（派出法庭）所辖的区域；本课题所称的法律服务是指代理诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、帮助办理公证和见证、解答法律询问，以及帮助书写法律文书，等等；本课题所考察的基层法律服务所，是指设在乡镇（街办）主要为本辖区的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民供应法律服务的组织。限于本课
4、题的详细目的性和政策指向性，我们选取了在中国基层社会占据重要市场、目前正面临着或存或废或发展或衰败命运的基层法律服务所为窗口，以考察和评价这个特别群体为基层老百姓所供应的上述法律服务为切入点，视察其在我国整个基层法律服务体系中的角色，同时通过考察在其沿革和演进过程中，与之构成职能交叉、隶属或管理、或竞争关系的国家行政机关（司法所）、国家司法机关（基层法院及其派出法庭）、群众性自治组织（人民调解委员会）、社会性法律服务机构（律师事务所），从而透视我国整个基层法律服务体系的现状和走向。这种定位的现实依据是，官方文字资料分析和实证考察结果都表明，中国基层至今为止并未明确或完全区分司法职能（及其主体）
5、与行政职能（及其主体）、政府救济与社会自治性救济，而基层法律服务所与上述国家机关和社会团体之间更是存在着剪不断理还乱、你中有我我中有你的纠结关系。 二、方法与路径 在课题给定的一年期限内，我们选择以全国性文献调查为基础，对几个有代表性的考察点进行解剖，以大致驾驭法律服务所的发展脉络及其在所在地区的整个法律服务体系（包括基层法院、人民调解、仲裁、律师、公证等）中的位置，最终综合运用不同路径获得的信息，使之相互印证而获得完整结论： 文献资料的收集、阅读和分析 基层法律服务所从成立、发展、旺盛，到变革、抑制、衰落，直至今日面临被废止或遗弃的命运。通过收集、阅读和分析记载这一历史演化过程的现有文献，我
6、们期冀获得以下信息： 成立基层法律服务所的客观缘由、理由或背景是什么？这些缘由、理由或背景中哪些是构成基层法律服务所的客观生存基础和或生存价值的确定性因素？ 目前确定基层法律服务所存在的这些因素是否已发生改变？这些改变是否已从根本上或在肯定程度上动摇了基层法律服务所生存的客观基础和或减损了它的存在价值？或者，是否反而进一步丰厚了它的生存基础和或增加了它的存在价值？ 为什么对基层法律服务所进行一而再再而三的改革？每一次变革基层法律服务所的主观因素或动机或目标是什么（包括变革者和被变革者两方面）？变革者的目标哪些是基于上述客观因素所致，哪些是由于变革对象本身无法克服的缺陷所致？哪些可能通过有效的改
7、革措施而实现？原创：还有哪些反而由于变革措施自身的无效或负效应而加剧？ 在基层法律服务所的变革和演进过程中，是否已经出现了替代性法律服务机制？假如是，那么这些机制相比基层法律服务所而言存在哪些优势和劣势？ 目前基层法律服务所在整个基层法律服务体系中的作用。 目前关于基层法律服务所角色的主流观点评价和政府的政策趋向是什么？其理由（各）是什么？受到哪些主客观因素的影响？ 以上全部信息都要用文献资料所供应的事实或信息说话，而不能凭借探讨者的主观揣测。须要进行分析和推想时，留意通过明确的差异性表达将探讨者对事实或信息的陈述与探讨者个人的推想加以区分。 实证考察与信息的获得和运用 由于现有文献资料所能够
8、供应的信息存在多方面的缺陷，资料的残缺、笼统、抽象、以及资料获得渠道的官方性和主观性，都阻碍了对于目前法律服务所获得全方位的了解。为此，我们在全国选择了个考察点，进行深化、详细、微观的视察和解剖：中部地区湖北省的市，西部地区四川省的市（南）和山西省的县（北），东部地区发达的市市的考察仍在进行中，故报告未并入本文。这些考察点的意义并不在于它们的代表性或典型性（虽然它们也可能在某些方面代表了某些经济、社会、文化背景基本相像的地区的典型特色），而在于它们是整个中国基层法律服务所的缩影。我们希望在通过文献资料了解基层法律服务所的全面的（全国的）、宏观的和基本的（笼统的）状况特殊是了解其发展的历史脉络的
9、基础上，面对中国如此之大、法律服务所如此之多的背景，利用解剖麻雀的方法进行个体分析，或许能够从差异性中找到中国基层法律服务所的某些共性，视察中心政策和改革者的意图在现实中得以执行、抑制或变异的程度和缘由，从而为新的决策供应一个自我检讨的视角。 考察范围 进行实证考察、获得信息的渠道包括：探讨对象，即乡镇法律服务所和司法所（未将司法所列入行政主管部门而作为探讨对象，是因为一般仍采两所合一体制）、行政主管机关即县（或市）司法局、供应服务的主要场所即基层法院、竞争对手和改革者预期的替代者即律师事务所、改革者主观预期的将来替代者即法律救济机构、服务对象或消费者即当事人、业务伙伴暨市场对手即人民调解委员
10、会。 考察目的 对于法律服务所的考察目的，除了解该所设置的时间、数量、依据、理由、背景以及法律服务工作者人数、人员结构（包括学历、工作阅历等）、业务范围、案源和收支状况、工作过程、工作成效、以及他们与其他基层法律服务主体之间的关系等基本状况之外，也重点考察法律服务工作者的主观感觉、自我评价以及他们所面临的困难和境况。 对于司法局的考察目的，主要是了解该地区法律事务所的概况及其在司法局统辖的基层法律服务体系（包括律师事务所、调解委员会和法律救济）中的相对角色，特殊是相对于律师而言的利弊得失，其中包括司法局作为对整个法律服务体系的统一管理者对于法律事务所现实作用的评价和对其前景的预料和愿望。此外，
11、通过司法局考察该地区法律服务所的整体生存环境，包括当地经济发展状况、政府（包括地方政府和上级主管部门）的支持程度或和政策倾向、以及该局对法律服务所的监督、管理制度及其效果。 对于基层法院的考察目的，主要是了解基层司法当事人获得代理的状况，包括代理的比率、代理人的身份和专业水平、基层法律服务工作者在其中的作用（特殊是将法律工作者与律师代理水平的比较）、以及法官对于法律工作者群体的总体评价和看法。 对于律师事务所和法律救济机构的考察目的，主要是了解其人员结构（包括学历、工作阅历等）、业务范围、服务对象和案源、收支状况、面临的困难、以及他们与法律服务所之间的竞争与合作关系（其中包括他们的主观感觉、评
12、价和愿望。） 对于当事人的考察目的，主要是了解当事人在面对纠纷、希望获得法律救济特殊是司法救济时，如何获得关于法律服务市场的信息，他们为何、通过何种途径选择了某位法律工作者或某位律师，他们对于所获得的法律服务满足度如何，等等，从法律服务市场的消费者的角度来评价法律服务所在整个基层法律服务体系中的作用。 考察人民调解委员会只是附带性的，主要是因为这一机构与基层法律服务所之间存在人员交叉的状况，并且可能在基层法律服务大市场中存在此消彼长或者相辅相成的关系。 考察路径与方法 介入进路。鉴于中国的国情，在考察对象涉及政府机关（从中心政府到地方基层）的社会调查中，合适把握介入被调查对象的切入点是必需权衡
13、的一个因素，一方面，获得被调查对象的信息帮助，经常须要借助肯定程度的私人关系；另一方面，保证信息的真实和精确性，则须要与被调查者保持适当距离，所借助的私人关系不能与被调查者有利害关系，以免构成对获得真实信息的干扰和阻碍。为了从不同角度接近和了解调查对象，我们在不同地区选择了不同进路：在地的调查是通过该地人大法工委介入的；在县地的调查是通过该地开发区介入的；在县地的调查是通过检察院介入的；在地的调查干脆是在当地司法探讨所帮助下进行的。 调查的详细方法取决于调查事项的性质、调查的预期目标、以及调查者与被调查对象之间的沟通实力等因素。在中国的基层调查，必需正视被调查对象的文化素养不高和缺乏社会调查常
14、识的现实，这种局限使我们限制了对书面调查方式的运用（比如问卷调查），而更多依靠于面对面的干脆交谈（包括座谈会和个别访谈），调查者与被调查者之间能形成互动式的沟通从而保证对状况的真实而精确的了解，并使调查者能获得许多珍贵的感性信息和附带信息，但此种方式无法具有书面调查所具有的系统、面大和高效率的优点。为了弥补这一缺憾，我们采纳了综合性的考察方法，并使信息之间相互印证，包括：阅读当地文献资料、座谈会、问卷调查、实地参加视察、个别访谈、考察对象根据课题组的要求干脆以书面方式叙事。 文献资料是对历史的现实表达和对现实的历史记载。调查收集的地方文献主要包括以下几类：（）司法局及其隶属司法局各部门、各单位
15、近三年的年度总结报告；（）司法局有关管理、规范基层法律服务部门的内部规章、文件；（）人民法院关于基层法律方面的统计数据和资料等；（）当地政府工作报告和地方志。不过我们在运用文献资料时进行了比较谨慎的分析，理由在于：此次调查的目的是反映一个基层政府单位及其工作人员的工作现状，这对于那些长期以来并不为社会、上级和和学术所关注的静默无闻的群体而言，在心理上是不排斥也勿须掩饰的，因而他们在供应书面材料上可谓是倾囊相助。然而这些年度总结报告是作为年度向上级反映工作成果的载体，所引述的大量数字可能存在水份。调查组曾特地就这些数字的统计方法询问过有关职员，我们获得的答复或者模凌两可或有意回避，或者直白地告知
16、我们：这些数据并不都是真实的。因此，这些数据和依据这类数据获得的官方全国性统计数字都不能成为形成我们结论的依据。然而，这些虽不具有统计学意义的数字却在某些层面上供应了发掘出真实、有用的信息渠道或线索，至少，在中国各界统计数字（包括司法统计）都存在相像问题的状况下，这些数据在评价法律服务所在整个基层法律服务体系中的相对位置和角色时有很高的参考价值。 座谈会是我们调查所实行的最主要方法。由该地区司法局组织的由司法所所长和法律服务所全体成员参与的座谈会，也邀请各个律师所的代表、负责法律救济的司法局官员或律师参与，由他们介绍本部门或本单位或本人的基本状况的过程中，调查组不断插话，有针对性地提问，并启发
17、其他与会人员的主动探讨。这种方式能够在较短时间内从整体上把握被调查对象的基本状况，并且由于与会人员一起探讨，相互提示、启发、补充和订正，形成对事物的全面而精确的相识。对于调查者的提问，经常在与会者七嘴八舌相互补充或订正中获得圆满答案的，调查者则往往通过现场对提问的反应程度来推断这一问题的普遍性和严峻程度。此外，我们在小范围内的随机性拉家常式的座谈会甚至在吃饭席间所获得的信息，往往能够弥补正式座谈会上没有机会表达或不愿当着领导和同事的面公开供应的信息。 个别访谈。在通过座谈会对被调查对象及其一般性和共同性的观点获得基本和大致了解之后，我们随机选择了一些个案分别访谈，特殊是对接受过法律服务的当事人
18、的调查，主要是以个别访谈的方式进行的。在法院或法律服务所查阅案卷和裁判文书后，根据案件登记表抽样而获得当事人联系方式，对当事人进行突击访问，最大限度地避开由于为他们有关法律服务工作者有意无意的影响而干扰信息的真实性。不过，由于时间成本的限制和联系当事人的难度，本次调查所进行的个别访谈对象的数量和类型都无法保证其代表性（比如胜诉和败诉的当事人对于法律工作者的评价很可能不同，而且每一个当事人不行能一生打几次官司或同时接触过律师和法律工作者，因而以律师作为参照来评价法律工作者更不行能），所以个别访谈获得的信息只能成为其他信息的一种印证。这种印证由于调查者直面消费者（事实上也正是本项目预期的受益对象）
19、进行考察，因而对于项目结论的合目的性特殊重要。 实地参加视察。百闻不如一见。调查组充分利用实地调查的珍贵时间对相关部门和单位进行了实地视察，从单位的物质设备、办公条件到人员着装、谈吐等都进入调查者的视野，对基层状况的感性相识极为深刻。无论这些信息能否用言语来表达，在感性上对于我们最终观点和结论的形成都产生了不同程度的影响，或者说这些信息或印象是我们的演绎观点和结论所不行或缺的若干链条。当读者看到我们并不经意地在空落落的大街上以简陋破旧的法庭为背景留念拍照时，同一地区的西装革履的律师和衣着简朴的法律工作者之间所形成的对比，或许不用语言劝服或理论论证，读者会得出直观的结论：取缔了法律工作者，谁来为
20、当地的法律消费者供应法律服务？！ 其次部分全国性文献调查 一、基层法律服务所的诞生与兴衰 基层法律服务所是最早于年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面对广阔农夫群众，调解生产经营性纠纷，并从事代书、解答法律询问等简洁的法律服务工作。自年以来经司法部、中心书记处都以会议和文件等形式一再确定和推广之后，在全国范围内快速发展起来，并快速普及到大中城市的街道和厂矿企业。自年以后，在巩固、提高、完善、发展的方针指导下，全国基层法律服务所呈急剧上升趋势。截止年底，全国共有乡镇法律服务所个，拥有乡镇（街道）法律工作者人，全国乡镇法律服务所共调解纠纷件，帮助办理公证件，民事诉讼代理件，非诉讼代理件，担当基层
21、政府和企业常年法律顾问家，代写法律文书件，解答法律询问人次，挽回经济损失万元，各项业务比年均有较大幅度增长。年头初，中共中心、国务院关于加强社会治安综合治理的确定等有关文件则将基层法律服务所作为政法基层组织之一。 自年头以来，乡镇法律服务所起先进入总结、整顿阶段，基层法律服务所建设重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。司法部先后颁布的关于乡镇法律服务所的暂行规定、乡镇法律服务业务工作细则等，确认了基层法律服务所近似于律师的广泛业务范围；司法部并统一颁发乡镇法律工作者证，作为法律服务工作者的资格认证或执业证书（但审查权事实上交给了由县级司法局）；国务院物价局下发的关于印发其次批国务院
22、有关部门行政事业性收费管理书目的通知中，将基层法律服务所业务收费列为准予收费的项目。总体来看，年头的整顿和改革强化了基层法律服务体系。年，全国乡镇法律服务所经过整顿撤消、合并验收不合格的所加上新建的所，比整顿前增加个；整顿中辞退、解聘不符合条件的法律工作人员之后加上新聘请人员，比整顿前增加人；全国具有大专以上文化程度的乡镇法律工作人员占，具有中学（中专）文化程度的占，并有人已考取律师资格；许多法律服务所经过整顿，增加了服务业务的层次和范围；法律服务所的各项规章制度起先健全，以下的所实行了挂牌服务和两公开一监督制度；办公条件和物质装备也得到改善。当时官方文件一样确定，基层法律服务所在帮助基层政府
23、推动依法治理、化解基层冲突、普及法律常识、整治涉法热点问题等方面所扮演了重要角色，成为政法基层基础工作的重要协助力气。 然而，世纪之交好像成为基层法律服务所命运的一次转折点，抑制（或明扬暗抑）基层法律服务所的发展成为官方看法的主流倾向，基层法律服务所的职能、体制和目标在几经调整后目前可谓扑朔迷离。年月，司法部颁布基层法律服务所管理方法和基层法律服务工作者管理方法，规定基层法律服务所根据事业法人体制进行管理和运作，实行与乡镇政府司法所政事合一；同年月，国办发（）号和清办函（）号文件则指出，法律服务所不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符
24、合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式。嗣后全国各地深化贯彻方法的精神，全面开展基层法律服务所清理整顿，要求各基层法律服务所与司法所根据上述规章进行脱钩改制。自此，全国基层法律服务所的数量由持续上升趋势急转直下。截止年底，全国共有基层法律服务所个，较年削减个，不过，或许是惯性作用的影响，该年度全国基层法律服务工作者总数为人，较年底仍增加人；业务量也有所增加，代理民事、经济、行政诉讼比上年增长，担当基层人民政府、村（居）委会和企事业单位常年法律顾问的比上年增长，其他业务也有所增加。然而到年，全国共有基层法律服务所锐减到个（较上年削减个），基层法律服务工作者总数为较上年削减人；服务业务除诉讼代
25、理略有上升外，但其他业务都明显下降。××年，基层法律服务所及服务人员数量接着下降，服务所较年削减个，从业人员削减人。 二、基层法律服务所在基层法律服务体系中的角色 基层法律服务所在基层法律服务体系中的角色主要是通过其与这一体系中的其他主体之间的关系来定位的。从这些关系中，也能够或明或暗地了解对基层法律服务所的现状评价和将来设计众说纷纭的缘由。 基层法律服务所与基层司法所一套人马，两块牌子的形成。 基层司法所作为一级司法行政机构产生于世纪年头中期，比基层法律服务所出现约晚余年，但基层司法所的职能产生与法律服务所产生几乎是同期的。年月，司法部司法助理员工作暂行规定规定了人民
26、公社（镇）、街道办事处设立专职司法助理员，作为基层人民政权的司法行政工作人员，在人民公社（镇）、街道办事处和县（区）司法局（科）的领导和基层人民法院的指导下工作。年月司法部关于加强司法所建设的看法明确规定基层司法所的八项主要职能，其中包括指导管理基层法律服务工作，代表乡镇人民政府（街道办事处）处理民间纠纷。年月司法部乡镇法律服务业务工作细则也规定，乡镇法律服务所办理各项法律服务业务，应当在本乡镇人民政府及其司法助理员（司法所）的领导下进行。由此形成的基层法律服务所和基层司法所的关系是：基层司法所是国家基层司法行政机关，基层法律服务所是社会团体，二者是管理和被管理、指导和被指导的关系；基层司法所
27、经费来自国家财政，由国家核定编制，基层法律服务所经费自筹，自负盈亏，没有固定编制；基层法律服务所为当事人供应服务可以收费，而基层司法所供应法律帮助不能收费。但从文献中我们看不出司法所与法律服务所两块牌子，一套人马的依据，结合实证调查所获得的信息，我们了解到，早期的法律服务所所长就是司法助理员，司法助理员又成为后来的司法所所长，于是就形成两所所长合一、两所人马合一、两所工作职能合一的状况。 基层法律服务所与律师事务所剪不断，理还乱的冤家。 十几年前，律师事务所从行政机关逐步脱钩独立、完全走向市场（不过在很多农村基层，国营律师事务所仍是当地主要或唯一的律师事务所），时至今日，以乡镇、街道为据点的基
28、层法律服务所也正根据同样的思路起先与其行政主管机关司法所脱钩、走向市场。依据年有关文件，基层法律服务所在完全脱钩改制后与现有律师事务所体制区分不大，他们在执业过程中享有的权利和担当的义务，与律师法中关于律师执业的权利和义务差别不大，其中包括在参与民事、经济、行政案件的诉讼代理活动时，向人民法院查阅案件有关材料，并可依据承办事项的须要，持基层法律服务所证明和法律服务执照进行调查，向有关单位和个人查询、索取有关材料等权利，他们的义务中也同样包括了维护法律尊严与社会正义、尽职尽责地维护当事人的合法权益、按规定履行法律救济义务等等。不过，基层法律服务所与律师事务所之间也存在明显区分：（）地域范围：基层
29、法律服务所主要服务于本区域农村、城市街道各基层单位和个人，而律师事务所则不受此限制；（）业务范围：基层法律服务所不能办理刑事案件及与此相关业务，律师事务所则可以办理包括刑事案件在内的全部诉讼和非诉讼业务；（）执业资格：基层法律服务所从业人员要求取得特地法律服务工作者资格证书，由司法部统一组织考试进行资格认证；律师事务所执业律师要求通过司法部、最高人民法院、最高人民检察院组织的全国统一司法考试；（）收支制度：法律服务工作者必需根据各省物价局的规定由法律服务所统一收案、统一委派、统一收费，收费标准低廉，许多案件只收取成本费，有的甚至要求根据法律救济标准不收费；律师事务所收费标准相对较高。法律服务工
30、作者和法律服务所只须要缴纳很低的年检费，勿须缴税；律师和律师事务所必需按特定标准缴纳个人所得税和管理费。 基层法律服务所与人民调解委员会同一司法所领导下的职能交叉的服务实体。 依据年月日国务院发布的人民调解委员会组织条例，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在由司法助理员详细代表的基层人民政府和基层人民法院指导下工作。人民调解委员会委员除村民委员会成员或居民委员会成员兼任外，由群众选举产生。人民调解委员会调解民间纠纷不收费，其工作经费和人民调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会自行解决（后规定调解胜利的可适当收费）；在××年月最高法院
31、司法说明颁布后，人民调解协议的效力具有民事合同性质。但基层法律工作者主持达成的调解协议不具有约束力，只能靠双方当事人自觉履行。当事人一方无故拒不履行的，法律工作者可以告知、帮助或者受托代理另一方当事人向人民法院起诉。不过，由于作为司法所所长的司法助理员的法定职责包括指导管理人民调解工作并参加重大疑难民间纠纷调解，在只有一名司法助理员的司法所，经常是三块牌子，一套人马，司法所所长兼任法律服务所所长和调解委员会主任，于是在详细案件中，上述区分意义就不大了。 三、基层法律服务所的社会评价与将来命运 基层法律服务所是基于社会需求而自发产生后，在一种没有理论论证、没有市场调查、没有法律规范的背景下，依靠
32、于政策和行政手段推动扩展的机制，因而它的生死成败都对政策有很强的依靠性。至于我们特殊关注的基层法律服务所的政策急转直下的主观缘由，目前还没有非常准确的官方依据。结合与高层官员的接触和课题组自己的分析，基层法律服务所发展的无序状态，加之近年来城市地区律师业的快速发展和竞争日益激烈，基层法律服务所的种种弊端和劣势日渐显现出来，特殊是低价竞争和劣质服务成为干脆威逼基层法律服务所的存在价值的致命抨击。司法行政管理部门高层领导的人事变动和思路改变，也是导致法律服务所在发展趋势隧然改变的重要缘由。 年月至月，司法部司法探讨所组成个调研小组，分赴北京、天津、上海、山东、江苏、河南、陕西、甘肃、广东、湖北共省
33、市，就律师事务所与法律服务所的设置、业务范围的划分等问题，进行了专题调查探讨，听取了数百名调查对象的看法，主管基层和律师的有关负责人以及基层法律工作者、律师从不同的角度发表了自己的看法。从调查组调查结果来看，法律服务市场存在一些突出问题：（）基层法律服务机构名称混乱，法律服务所、法律服务中心、法律事务所、法律服务站、法律询问中心、法律服务公司、法律询问公司等林林总总，五花八门；（）法律服务所布局不尽合理。总体看来，城市偏多，农村偏少，老少边穷地区则更少；（）收费标准缺乏规范。由于部里对法律服务所收费标准没有统一规定，收费依据只能依据一些省市出台的临时性的收费方法；（）法律服务所设立的审批权限不
34、统一，有省市司法厅局批准成立的，有地区县司法局批准成立的，还有非司法行政部门批准成立的，如省编委、省政府、省法制办、省高院、省检察院、省工商局、老龄委等等部门；（）法律服务工作者的任职条件偏低。年司法部规定，具有中学文化和肯定法律学问的人可以从事基层法律服务工作，但由于在全国范围内缺乏统一的任职资格考试，各地在驾驭任职资格时随意性较大；（）法律服务工作者队伍急待整顿，主要是一些政法机关离退休人员，有的离退休年限不满二年就进入法律服务机构工作，办人情案、关系案，群众对此反映较大；（）法律服务所的管理有待规范，缺乏职业道德和执业纪律的规范和约束，等等。 尽管存在上述问题，社会各界对于乡镇一级保留法
35、律服务所并无分歧；但对在城市的街道一级是否设立法律服务所分歧很大；关于法律服务所的业务范围是否应当划分、怎样划分，看法不一。然而，部分高层官员希望法律服务所走向市场、并在市场竞争中自生自灭的意向，已体现为行政结构变更，比如司法部管理法律服务所工作的基层处已由基层工作司调整到律师与公证工作司，基层法律服务所被纳入与律师同类的管理体制。然而，这种好像体现市场化和自治化的意向与高层领导的讲话及文件精神并不一样。比如，××年司法部颁布关于加强大中城市社区法律服务工作的看法和××年司法部长张福森在全国司法厅（局）长座谈会上的讲话中，要求基层法律服务立足社区
36、，亲民近民、服务便利、收费低廉等特点，以及在满意城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特别作用动身，将大中城市基层法律服务工作职能定位于以街道社区为依托，面对基层、面对社区、面对群众，供应公益性、非营利性法律服务。我们无法想象，公益性、非营利性的法律服务与以营利为驱动和杠杆的市场化体制管理模式如何兼容，我们更无法想象，一个既没有政府支持、也没有市场资金来源的基层服务机构如何实现公益性目标？合理的推想是，基层法律服务或许能够依靠于（立足）社区而获得社会捐赠，从而成为公益性和非营利性的法律服务机构？无论如何，对于农村基层法律服务所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或讲话，然而，官方、学者、以及与大中
37、城市律师界较为接近的媒体却基于不同立场和目标，正在设想由政府拨款的法律救济机构，和由政府操纵的群体性自治组织人民调解委员会来替代基层法律服务所的基层法律服务设施。对于这些设想的可行性，我们将在实证考察后再作评价。 第三部分实证考察 一、湖北省市基层法律服务所考察报告 项目调查组分别于××年月和月对中部市的基层法律服务所进行了两次共天的实地调查。调查是通过该地人大法工委介入的。调查对象包括该市司法局、个司法所和法律服务所、个律师事务所、该市法律救济中心、基层人民法院、以及若干接受过法律服务的当事人。 市的基本状况 市是中部某省的一个县级市。该市面积平方公里，耕地面积千公顷
38、。××年末总人口为万人，其中农业人口万人，占；××年全市为亿元，比上年增长；财政收入亿元，比上年增长。 该市城镇人口比重很小，工业不发达的状况与政府对于经济发展的期盼，可以从宽敞的大街上稀落可数的过往行人获得直观对比，破旧的小型面包车是该市比较高档的出租车工具。街道上开户的门面顾客寥寥，更有一些日夜闭户的店面在中部火炉似的天气中透出萧瑟的凉意；课题组随机去法院旁听的庭审案件正是该市工商银行支行裁员引发的劳务纠纷；全部政府职员都只发四块工资（约占工资总数的）。这些现实使课题组无法与政府报告上的经济增长势头对应起来。另外该市人口状况的一个突出特点是外
39、出务工人员较多，留住在家的大都是老人和小孩，据说有的村死了人都找不到足够的劳动力去抬。课题组的总体印象是：市是一个经济本不发达且目前正处于衰落时期的典型的小县城。 一个地区的经济活力和经济发展的程度很大程度上确定了该地区经济活动中纠纷的数量和纠纷的种类，而无疑也会对所须要的法律服务提出有所区分的要求，这对于我们所考察的基层法律服务所的市场背景（案源）和当地百姓的法律服务需求产生某种干脆影响，比如我们访谈的法官、律师和法律服务人员所表达的共同境况之一就是案源太少，法律服务市场成为包括法院、公安派出所、律师所、法律服务所、法律救济中心等全部官方、非正式的法律行业参加分割的重要资源之一。 市基层法律
40、服务体系中的法律服务所 市法律服务市场的基本构成 根据市司法局的报告，该市法律服务体系由表一中的四部分组成。 职业类别工作内容和方式 律师刑事代理、民事代理、行政代理、法律顾问 法律工作者诉讼和非诉讼代理、见证和协办公证、法律顾问、劳动仲裁、调解纠纷 公证处公证、企业顾问、法律救济、法律监督、其他服务 法律救济中心刑事和民事法律救济、法律询问，代写文书 调解委员会调处纠纷、防止纠纷恶化 ××年全市取得律师资格的有人，办理执业手续的律师人，实习律师人。全市共有个律师事务所，其中国办所个，共有律师名，实习律师名；个合伙所，有律师名，实习律师名。该市法律救济中心主要为弱势群体
41、供应免费法律服务，共有共有从业人员名（事实上是挂靠律师名，另有非律师名）。该市共有个基层法律司法所和个乡镇法律服务所，共有基层法律服务工作者人，其中正式干警（司法助理员）名，聘请人员名。此外该市公证处共有公证员名。据此，法律服务市场中的律师和法律工作者与该地区人口数的比例约为：。这表明，市法律服务市场需求远大于供应（参数？），市场潜力很大，然而律师和法律工作者普遍反映案源太少，并且他们之间已明显形成一种竞争态势。就市供应法律服务的四支队伍而言，律师的数量和法律工作者的数量旗鼓相当，法律救济中心的从业人数则显著不足。 除上述四个竞争队伍之外，法院和派出所也是该市参加分割法律服务市场的特别主体（将
42、在下面探讨）。另依据课题组调查，市还有遭律师和法律工作者剧烈排斥的黑律师和其他民间法律服务供应者，他们要么是曾经在政府部门或法律部门有过与法律相关或不相关的工作经验，要么是以某种正式或非正式的方式接触、学习过法律，要么是在当地能说会道并有肯定影响的人，他们能够进入法律服务市是依据我国诉讼法关于公民代理的规定，即公民可以托付当事人的亲属为诉讼或非诉讼代理人，但代理人不得收取费用，然而司法实践中并不严格审查这些代理人与被代理人之间是否亲属关系或是否收费。 市基层服务所的基本状况 （）市基层服务所的结构 市共有个基层法律司法所和个乡镇法律服务所，其中个司法所和法律服务所是两块牌子一套人马，而且近年来
43、因基层社会冲突的增多，该市在乡镇一级成立了社会冲突调解中心，与对应的司法所事实上是三块牌子一套人马。另个司法所设在农场，只有一块牌子。因此以下所指的法律服务工作者均包括兼任司法所所长和社会冲突调解中心主任的法律服务所所长。 在全市基层法律服务工作者人中，出名为正式干警，聘请人员名。所谓正式干警就是司法助理员，他们是政府财政编制的干部，一般兼任两所所长和中心主任，条件较好的所除所长之外另出名司法助理员。过去有些地方的司法助理员由地方干部兼任，但近几年都由市司法局统一下派（从而使得乡镇司法所成为严格意义上的司法局派出机构），由政府财政发放工资，所长每月工资元元。除此之外，政府财政对司法所没有任何其
44、他行政费拨款。聘用的法律工作者不列入政府财政安排，他们一般通过由司法部举办的统一法律服务资格证考试而取得法律工作者资格证的，但是这种考试在组织程序上较为地方化，报考条件和题目难度也远不如律师资格考试和司法考试。他们在名义上隶属于法律服务所，但很多法律服务工作者是兼职的，法律服务收入和务农、打短工的收入共同构成他们的主要生活来源。法律工作者与法律服务所以签订合同的形式构成聘用与受聘用的关系，实行办案提成制，即法律工作者经办的案件在根据规定的标准向当事人收取的费用中，法律服务所和法律工作者个人之间根据肯定比例分成，比如在法律服务所，受聘人员根据比的方式提成，每人每年的任务是万，自己拿工资千，其它则
45、作为办公费用、保险费用等。假如完成不了任务则实行待岗制度和辞退制度。但事实上，司法所和法律服务所担当了大量的司法行政工作，而完成这些工作是须要肯定的经费为支撑的，于是法律工作者个人向司法所法律服务所上缴的办案提成成为支撑司法所法律服务所得以运转的主要经济来源。而反过来，司法所法律服务所对法律工作者办案的成本是无任何补助或补贴的。 法律服务工作者的学问或专业结构，在名法律工作者中，高校学历的名，大专学历的出名，中专学历的出名，中学学历的出名，未注明学历的出名；女性只出名，且属于办理临时证。调查组随机调查了位法律工作者，就他们在从事法律服务工作者这一职业以前的工作经验进行了调查，结果表明：有人在从
46、事法律服务行业以前没有从事过其他职业，其余几位从事过计算机修理、园林业、工商行政管理或曾在部队服役。法律工作者在整体上讲处于从中学到大专这一文化层次，尤其一大专为主。依据我们的问卷调查，人员结构具有肯定的流淌性，而且出少入多，可以认为在肯定层次的文化群体中此一职业是人们情愿从事的职业，或者说这一职业在特定的社会群体中是有其生命力的。访谈显示，对于从中学到大专毕业的学生来说，成为法律工作者经常是其首选职业之一。 （）市基层服务所与司法所的关系 根据规定和一般理解，司法所作为司法行政主管部门在乡镇的派出机构，对于作为民间法律服务机构的法律服务所是一种管理与被管理、监督与被监督、指导与被指导的关系，
47、然而，实际状况远非如此简洁，他们之间的关系至少还包括以下几个方面： ）职能定位：根据司法部的规定和上表的显示，基层法律服务所的职能包括诉讼和非诉讼代理、见证和协办公证、法律顾问、劳动仲裁、调解纠纷。但由于法律工作者与作为政府行政管理机构的司法所两所合一，更主要由于司法所一般只有一名司法助理员即所长，因而司法所依据司法部文件或指示所担当的一切行政工作事实上绝大部分都是由法律服务所的法律工作者来担当的（极少部分由司法所分派给当地的其他群众组织或个人），这些工作还包括普法宣扬和法制教化、社会治安综合治理、以及一些市乡镇办事处党委交给司法所负责支配的诸如防汛这样的临时性工作。这些工作占法律服务所不少于
48、一半的精力，比如普法工作包括：提出普法小组成员名单，并经办事处党委确定（由于办事处领导常常更换，普法小组成员也随之常常更换，所以这一工作也算是日常性工作）；二是制定每一年度的普法方案并确定当年的普法重点；每年四月中旬推选出普法宣讲员进行法律培训（受培训的对象有村一级的干部，主要是搞政法工作的干部，还有人民调解委员会的成员。三五以前的普法主要是针对老百姓，四五以后则主要针对行政机关的公务员和事业单位的执法人员）；给学校学生开设的法制课程进行实行讲座）；（非日常性的）实行全市普法考试（调查组去之前那次考试约万多人参与，对于公务员而言，普法考试成果合格是评比优秀的一个条件）。 财务关系：根据规定和登记，法律服务所的财务体制为自收自支，但支出要向司法局财务处备案，另外每人每年除向司法局缴纳元管理费。然而，由于司法所的财政拨款除司法助理员的工资外