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1、工商局和市场监督管理局的区别_工商局市场监管区域性风险调查研究 周伯华局长在全国工商行政管理工作会议的讲话中指出：“当前，特殊要注意从建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系和营造良好的区域经济发展环境动身，着力探讨和解决涉及全局和扰乱区域经济发展秩序的问题。努力防止市场监管的系统性风险和区域性风险”。仔细实行好这一决策部署，对有效防控和化解各类市场监管风险，促进经济又好又快发展，维护健康有序的市场秩序，树立工商部门公允公正的执法权威，赢得社会和人民群众的拥护具有非常重要的意义。本文从加强市场监管区域性风险防范的角度动身，对市场监管的区域性风险进行粗浅分析。 一、市场监管区域性风险的类型
2、笔者认为。市场监管的区域性风险，是指因不全面、不正确履行法定职责，给肯定范围内人民群众身体健康、生命平安、区域经济发展、社会和谐造成肯定的危害，对企业及其产品的信誉和生产经营造成严峻损失，对部门监管的社会效应和公信力、形象与权威造成严峻影响和损害，存在于监管过程中的潜在的威逼和影响。在肯定条件下，会从局部领域、某一区域快速扩散开来，最终演化成系统性风险，进而酿成危机和灾难。当前，市场监管的区域性风险主要有以下六种类型。 1迎合性风险。指工商行政管理机关及其工作人员。迫于地方政府对高GDP的盲目追求和各类评议活动的压力，降低职责履行的标准和要求而引发的风险。这类风险主要存在于登记注册受理核准、注
3、册资本监管、股权出质登记、商标专用权质权登记、户外广告登记、食品流通许可证批准等环节。 2失察性风险。指在履行市场监管职责中，不细致、不严谨、不仔细引起的风险。这类风险主要存在于登记注册前置审批事项审查、发放食品流通许可证的现场核查、各类现场监督检查、广告监测、流通领域商品质量和流通环节食品平安抽样检验、集贸市场平安管理等环节。 3技术性风险。指监管人员不具备监督管理特定行业、特定商品的专业学问以及监管执法装备陈旧落后引起的风险。这类风险主要存在于食品平安快速检测、集贸市场农产品检测、化学危急品销售监督管理、农业生产资料的监督管理、网络商品交易监督管理以及国家工商总局规定的特别商品的监督管理等
4、环节。 4放任性风险。指因监管任务繁重、监管区域范围过大、人员配置不足、监管力气薄弱、客观上形成监管人员不能充分、主动地履行监督职责，任由威逼存在引起的风险。这类风险主要存在于无照经营的查处取缔、日常的巡查监管，涉嫌犯罪案件移送、行政惩罚确定执行、行政惩罚自由裁量权运用、罚没物资(假冒伪劣商品)的收缴和处置等环节。 5推诿性风险。指工商行政管理机关内设机构之间不协同、机关与基层之间不联动、部门与部门之间不协作引起的风险。这类风险主要存在于区域性联合执法、区域性消费纠纷处理、涉及多业务条线专项检查、重大平安突发事务处置、投诉举报受理等环节。 6决策性风险。指工商行政管理机关决策不当、失误引起的风
5、险。这类风险主要存在于扩大对国家政策和法律法规的说明、出台与国家产业政策和现行法律法规要求相违反的服务措施、制定不符合法律规范要求的内部管理规定、考核指标体系的构建或制定、重大经济违法案件的定性和确定惩罚等环节。 二、市场监管区域性风险的生成因子 市场监管的区域性风险构造和诱发因子特别困难，不同区域的风险也不尽相同。以江苏发达地区的欠发达区域市场监管风险为例。其生成因子主要表现在以下六个方面： 1地理位置上的后发优势导致市场监管区域性风险的存在。江苏发达地区的欠发达区域大多集中在苏北的里下河地区和东部沿海。由于地理位置处于江河末端和人海口，环境和大气污染相对于内地的影响、危害和后果较小。很多对
6、环境和大气有着肯定影响的企业，为尽可能削减自身的风险，纷纷看好这一地理和环境上的优势。把投资目光转向这一地区，兴办各类对环境和大气有肯定影响和污染的生产型企业。由于这些如化工生产等高危行业的进人，给区域性市场监管带来了潜在的风险。 2地方经济发展上的急功近利和过大压力造成了市场监管区域性风险的发生。近年来，随着上海和苏南等发达地区的土地资源越来越短缺，持续发展对企业的投资规模和科技含量的要求越来越高，众多的中小投资者和科技含量不太高的生产企业，为了自身的生存和发展，也为了降低成本，扩大利润空间，纷纷将企业转移到这一劳动力资源丰富，工资水平不高，对投资产业的科技含量要求不是太高的欠发达区域。这种
7、低门槛招商、急速发展，急功近利的心态和各级对招商和GDP考核的压力，不行避开地产生一些非理性冲动。有时甚至违反经济运行规律或违反法律法规的规定，片面迎合客商不合法的诉求，尤其在一些重热点行业和有前置审批要求的项目上表现得更为突出。这种急速急聚的众多行业和产业的发展，特殊是一些无法获得环评前置审批手续的行业和企业，地方政府就会在登记许可过程中向工商部门施加压力。假如工商部门不能兑现政府对招商企业的承诺，就会引起不满，造成部门的孤立，并被戴上服务缺位的帽子。一旦发照，必定导致市场监管的区域性风险。 3市场主体的文化积淀和意识上的先天不足引发市场监管区域性风险的滋生。由于长期的安排经济体制下的贫困、
8、落后和封闭，改革开放后，又属欠发达地区，从事生产经营的市场主体，大都文化程度不高，缺乏必要的文化积淀，表现在生产经营行为上，不学法、不知法、不懂法，考虑最多的是如何多赚钱，置法律法规不顾，铤而走险，从事违法生产经营活动。在生产经营中，不少经营者缺乏风险防范意识，在工商部门监管发觉风险隐患，发出整改通知书或停业整顿的惩罚措施后，仍我行我素，使风险在肯定范围内不断增大和扩散。 4监管技术手段的落后和不足加大了市场监管区域性风险的可能。相对于苏南、上海等发达地区，长期以来，由于这一区域经济欠发达、基础较为薄弱，各层级工商行政管理部门的装备远不如发达地区。如在食品平安监管上，配备的检测仪器和设备只能靠
9、上级工商部门安排配发，与发达地区的一靠上级垂管部门安排配发，二靠地方政府投入相比，这些地区由于地方上是“吃饭财政”，无钱给工商部门投入。这种装备投入上的悬殊和差距，在肯定程度上，影响和制约了监管的效率和质量。运用现代信息化技术平台，进行电子化食品平安监管、经济户口管理、网络监管等很多发达地区已普遍推开，而这一区域大多还停留在摸索和小范围试点阶段，缺乏成熟的硬件支持和软件支撑，以及必要的专业学问、技能和阅历，这种状况影响和减弱了风险防范的力度。 5监管人员实力和素养上的欠缺增加了市场监管区域性风险的发生几率。不少监管人员创新思维的热忱和激情不够，工作热衷于老套路、老方法，凭阅历办事，生活喜爱按部
10、就班，更为重要的是缺乏对新的监管方式方法的探讨和监管学问与手段的运用。这种监管人员实力和素养上的欠缺，表现在监管执法上，时常出现越位、 缺位和错位的倾向，严峻地影响了履职效应，降低了市场监管区域性风险防范的实力和水平。 6立法滞后与监管实际脱节埋下了市场监管区域性风险的隐患。例如，城乡集市贸易管理方法还是在安排经济体制下颁布的，当时的市场大多由工商部门主办，实施的是“驻场式”管理，而今，市场已管办脱钩，各地都已推行“网格化管理”。这一方法与新的发展形势和要求不相适应，急需重新修订。又如，消防平安法规定经营油漆属于特种化工行业，要求经营区域200米方圆内不能有居民住房，如不符合标准，就不能领取特
11、种行业经营许可证，工商部门也就不能发放营业执照。然而。这一前置条件的限制与现实状况存在极大差异，导致大量无证经营的存在。再如，新颁布实施的食品平安法出台后，很多地区的“蛋糕房”和“卤品店”等从事前店后厂食品经营的个体户反而从有证照经营变成了无证照经营。形成这一监管真空的主要缘由在于前店后厂食品经营户的食品经营许可证应由哪个部门核发。质监部门认为前店属于流通领域，应由工商部门发证；而工商部门认为后厂属于生产领域，应由质监部门发证。食品平安法配套的地方性法规也没有刚好出台进行界定。对于“前店后厂的食品平安监管”这个“烫手山芋”，相关监管部门谁都不想碰。这种部门行政之间存在的责任推诿，在肯定程度上影
12、响了市场监管的区域性风险的防范实力，一旦发生重大食品平安事务，势必在肯定范围内引起区域性风险和危害。 三、市场监管区域性风险防范的对策 市场监管风险防范工作能否取得预期效果，关键取决于管理者对风险的相识、防范的技能和责任的落实。要有效防范市场监管的区域性风险，全面、科学地履行好部门职责，就必需以更宽广的视野、更敏锐的目光、更精确的推断谛视风险、对待风险、防范风险，坚持以人为本，健全完善管控机制，不断提升风险防范水平。 1加强区域性风险探讨，增加防范化解的科学性。要有效地相识风险，理性地防范和化解区域性风险，就必需切实加强对区域性风险的深化调查和防范化解的理论探讨，正确相识、精确把握、科学揭示区
13、域性风险的发生及其规律。为使区域性风险防范理论探讨更好地服务实践，更具操作性，当前，应把探讨的重点放在法律法规的授权与规定、履行的职责和义务、管辖的区域和行业上。应当依据国家宏观经济发展、产业政策规划和区域地理优势、经济发展特点，产业结构特色、人文环境和理念、将来发展趋势、地方党委政府、社会群众关切关注的与职能履行亲密相关和在履行法定职能中客观存在、预知、不行预知，以及可能发生的各类风险上。探讨应当坚持与时俱进的原则，依据不同时期、不同阶段，不同地区、不同岗位、不同的市场监管主体、行业和行为，不同的工作职责、任务和内容绽开深化探讨。在深化调查和理论探讨的同时，注意最新理论成果在实践中的推广和运
14、用，刚好把理论探讨转化为实际工作效果，使市场监管区域性风险防范理论探讨真正成为正确地相识风险、科学地防范风险、有效地化解风险、刚好处置风险的有力保障。 2强化全员风险教化，着力提高防范意识。能否有效地抵挡和防范市场监管区域性风险，调动各层级人员的主动性，强化区域性风险意识教化显得尤为重要。当前，要把教化的重点放在区域特点上：从增加事业心、强化责任心、激发进取心上。切实加强核心价值观的教化和监管方式方法与思维创新的教化人手，不断增加使命感和责任感。教化和引导全员树立正确的区域性风险防范观念，一要防止和克服侥幸心理，订正无视风险、亵渎风险、盲目乐观的倾向。二要防止和克服恐惊心理，订正谈险色变、小心
15、翼翼、消极悲观的倾向。三要防止和克服厌战心理，订正“多干多担责、少干少担责、不干不担责”倾向。四要防止和克服盲从心理，克服眼睛盯着别人、行动跟着别人、盲目应对的倾向。五要防止和克服利己心理，订正只关切自己不关切社会和他人的倾向。真正把风险防范时刻装在心中，把剧烈的使命感和责任感内化为对地方经济发展负责、对人民群众身体健康和生命平安负责、对工商事业发展负责的动力，正确地相识风险、对待风险，主动主动地防范风险，切实履行好自己的职责和义务。 3立足区域特点，构建防范风险的“四大机制”。构建全面、科学、便于实践和运用，具有区域特点的风险防范机制，是有效防范和化解区域性风险的关键。我们认为，当前应着重构
16、建“四大机制”：一是区域性风险评估机制。风险评估应立足本地或本区域经济发展的现状、产业结构的特点、行业类别、市场主体行为、经营方式、险点分布等状况，以落实网格监管责任为基础，在区域范围内，发动全员加强对责任区内市场监管风险点的排查和汇总，在此基础上依据实施要求，进行科学划分、确定等级类别，同时，对每个风险点、每类风险级别面临的威逼、弱点和造成的影响程度，仔细加以描述，实现同一(点、类)风险的描述，在同一地区同一标准，使风险人尽皆知、便于防范和识别。二是区域性风险预警机制。在制定风险评估之后，依据区域性风险评估的等级和类别，充分利用风险评估的成果，科学、精确界定实施风险预警的级别和范围，清楚风险
17、预警传递的程序和路径，做到在静态中判别风险，在动态中跟踪风险、掌控发觉，从而牢牢把握风险防范的主动权，将风险始终抑制在萌芽状态之中。三是区域性联动防范机制。一方面，构建好本区域、本部门跨业务条线的职能整合机制，推动联动防范。围绕发展、服务、执法、维权“四大职能”。加强对机关内设机构防范市场监管区域性风险的功能整合，实施统一部署。为基层一线防范和化解市场监管的区域性风险创建条件。构建统一管理、执行有力的联动防范机制。另一方面，应充分利用各级地方政府现有的应急机制，主动加强与相关部门的沟通协调，实现市场监管区域性风险防范的信息共享、措施共定，齐抓共管。未建立应急机制的，应主动与地方政府沟通，向领导
18、请示报告，尽早尽快落实制定。四是区域性风险处置机制。针对市场监管中，在不行预知的状况下，可能发生的危机事务，要根据危机级别的凹凸、影响范围的大小、侵害程度的轻重，健全和制定危机事务应急处理预案，以便在发生的第一时间内启动相应的应急预案，组织人员第一时间奔赴现场并制定落实防控措施，尽可能地把危机造成的社会危害和损失降到最低。处置时应依据法律法规的规定，严格按程序公开信息，实施对相关人员的责任追究。通过刚好有效的应急处置和善后措施，努力消退因危机造成的社会影响和危害，仔细吸取危机教训，主动查找监管漏洞和薄弱环节，进一步强化风险意识教化，健全完善防范措施，进而杜绝危机事务的发生。 4加强专业技能培训
19、，不断提高风险防范实力。业务学问和技能是实现科学、规范、全面履职的重要条件，也是防范和化解市场监管区域性风险的重要手段。现阶段，在区域性风险防范上，一是要着重抓好符合本地区实际的风险管理学问及其风险防范规则、现行工商行政管理法律法规学问、内部管理制度及其各类工作规范等素养方面的培训；二是要着力抓具有区域特点的特定市场主体、行业、领域、经营行为、经营商品品种、监管的技术和手段、监测和识别的方法与技能的培训：三是主动开展区域性风险模拟实战性演练，进一步强化区域性风险防范的意识和技能，时刻绷紧风险防范这根弦，做到常备不懈，警钟长鸣，为有效的抵挡和防范市场监管区域性风险供应智力和技能支持。 5推动技术
20、装备升级，不断提高防范风险的科技水平。现代化的市场监管必需以先进的技术装备和手段为前提。在防范和化解市场监管的区域性风险过程中，要切实推动与履职要求相适应的各类技术装备配备升级的力度，加大科技投人。 6加强对市场主体的引导和教化，强化风险防范的自律行为。针对这一区域市场主体大多风险意识不强的现实，各级工商行政管理部门要充分发挥个私协会的作用，切实加强对市场主体生产经营风险意识的教化。强化自律、培育自觉。通过教化引导，使他们懂得一旦发生风险危机事务，不仅给社会和他人造成危害，更重要的是给自己和家人造成灾难，甚至走上不归路，从而在思想和行动上，坚固确立自我风险防范意识。把危机和风险真正歼灭在萌芽状态。进而杜绝危机事务的发生。 第14页 共14页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页